Военные государственные администрации: альтернатива местному самоуправлению?
Уроки кризисного управления.
От редакции: Сейчас идет война, которая требует, с одной стороны, усиления властной вертикали, а с другой — сохранения уже выстроенной децентрализованной системы публичного управления, которая помогла стране выстоять, особенно в первые дни российского нашествия. Поэтому какая-либо коррекция системы публичного управления во время войны может предусматривать только эффективное выполнение задач, а совсем не облегчение “инкассации” местных бюджетов с помощью расстановки центральной властью своих кадров на местах.
Что, собственно, сейчас и происходит в еще оккупированных громадах Херсонской и Запорожской областей, где на должности глав военно-гражданских администраций (ВГА) заводятся люди от вертикали ОПУ, а полномочия органов местного самоуправления (ОМС) размываются и отдаются главам ВГА. При этом нельзя быть уверенными, что назначения новых чиновников происходят по принципу профессиональности, а не личной преданности. Таким образом, мы наблюдаем ползущую централизацию власти и подмену местного самоуправления. И это будет только углубляться в условиях военного времени, которое может быть пролонгировано на неопределенный срок.
Когда готовился наш материал, парламентарии активизировали свои действия по зарегистрированному законопроекту №8056 от правящей партии, что позволяет президенту единолично принимать решения о назначении руководителей военных администраций (ВА) населенных пунктов. Даже на территориях, далеких от линии фронта. Наши ремарки о шагах власти в этом направлении совпадают с выводами научных экспертов аппарата ВРУ, подчеркивающих необходимость четкого разделения местного самоуправления и государственной власти, когда создаются и действуют ВА. Поэтому мы публикуем текст, в котором предлагается сохранение или возобновление местного самоуправления после деоккупации территорий и акцентируется внимание на возможных рисках для системы госуправления и местного самоуправления.
Президент продолжает назначать глав военно-гражданских администраций населенных пунктов. Причем не только в освобожденных громадах, но и в пока еще оккупированных. Наперед. Несмотря на легитимных мэров. Можно было бы спокойно воспринимать эти откровенно неконституционные действия главы государства с учетом реалий войны: ведь, как считается, она “все спишет”. Если бы не опасение, что такие системные удары по местному самоуправлению могут стать привычными для окружения президента и после окончания активной фазы военных действий.
Читайте также: Путина остановила реформа местного самоуправления — нобелевский лауреат Роджер Майерсон
Как было?
ВГА — не изобретение Зеленского. На территориях Донецкой и Луганской областей вместо районных и областных администраций военно-гражданские администрации создавались еще в 2015 году по инициативе Порошенко. Обнуление самоуправления на этих уровнях административно-территориального устройства казалось логичным, с учетом откровенно коллаборантского состава областных и некоторых районных рад. Но при этом главы ВГА получили практически бесконтрольную возможность распоряжаться бюджетными средствами. На что неоднократно указывали правозащитники еще до начала второго этапа войны 24 февраля, рекомендуя власти постепенно отходить от такой формы управления на местах и давать людям больше самоуправления.
Но власть медлила, а социум это особо не смущало: главное — чтобы реализовывался компонент безопасности. Когда не объявлялись выборы в ряды громад на линии размежевания, это тоже объяснялось тем, что жители могут проголосовать не “за тех” депутатов и мэров. Хотя в качестве альтернативы предлагалась идея усиления контрольных функций государственных администраций (тех же ВГА) над деятельностью все же легитимно сформированных органов местного самоуправления. Вплоть до роспуска рад и лишения полномочий сельских, поселковых, городских голов в случае принятия актов, угрожающих национальной безопасности, или проявления преступной бездеятельности, и отмены незаконных актов органов местного самоуправления главой ВГА, а не обращение его в суд, как это предполагается в законопроекте №4298, посвященном реформированию местных государственных администраций.
С началом войны парламент принял ургентные законодательные акты, предусматривающие усиление роли исполнительных органов местных рад. Конечно, за счет ограничения демократических процедур принятия решений, которые определены именно за представительскими органами. С учетом необходимости срочного принятия решений исполнительными органами, такие действия законодателей казались оправданными. Но при этом само местное самоуправление продолжало существовать.
К чести большинства глав громад, они не часто пользовались такими авторитарными полномочиями, отдавая преимущество проведению решений через сессионные залы и разделяя таким образом ответственность с депутатами. Объясняется это не только дальновидностью мэров, пытавшихся обезопасить себя от “наездов” правоохранительных органов, которые по-своему могут толковать закон.
Это также является свидетельством осознания ими роли рады не как “сборища радныков”, а именно как представительства громады в том понимании, как это определено Европейской хартией местного самоуправления. Следовательно, реформа самоуправления, хотя и незавершенная, начинает приносить свои плоды.
Что делать сейчас?
Сегодня, когда проблемы, связанные с войной, приобретают системный и затяжной характер, пришло время комплексного подхода к решению вопросов взаимодействия между государством и самоуправлением. Ведь, исходя из соображений национальной безопасности, можно выделить разные типы территорий, где такое взаимодействие должно быть разным, без выхолощения при этом самой идеологии децентрализации власти.
Итак, у нас есть пять типов территорий, где:
Не было военных действий или которые не были оккупированы;
Были временно оккупированы на короткий период — север страны;
Были деоккупированы через значительный период после их завоевания вследствие агрессии с 24.04.22 — Харьковщина, часть Херсонской, Луганской областей;
Еще находятся под оккупацией с начала широкомасштабной агрессии;
Крым и ОРДЛО, оккупированные в 2014—2015 годах.
Что касается первой категории, то там и представительские, и исполнительные органы местного самоуправления должны работать в определенном законом формате с учетом необходимости ускорения процедур. При этом в законе о местном самоуправлении нужно уточнить основания для длительного прекращения полномочий рады и мэра. Определив таковыми как принятие решения, угрожающего национальной безопасности, так и преступную бездеятельность. Последняя может проявляться в неспособности органов местного самоуправления принимать решения в определенные законом конкретные сроки (например, принятие бюджета) или угрожающие безопасности жителей.
Следующие три типа территорий отличаются лишь временем отравления “русским миром”, что проявилось в уровне коллаборационизма должностных и выборных лиц или их способности выполнять свои полномочия.
Итак, какой видится последовательность действий власти на этих территориях?
Идеально было бы восстанавливать деятельность рад и избранных сельских, поселковых, городских голов с момента деоккупации соответствующих громад. Но в части представительских органов иногда на фактор физической невозможности осуществления полномочий отдельными депутатами накладывается еще и фактор запрета пророссийских партий в Украине. То есть депутатов, избранных от этих партий, необходимо вывести из состава рады.
Логично при этом законом откорректировать минимальное количество депутатов в рады, при котором она еще считается легитимной. Теоретически минимальное количество членов коллегиальных органов, имеющих право принимать решения с всесторонним обсуждением вопросов, по которым возможно принятие дискретных, то есть политических в абсолютном значении этого слова решений, определяется в семь человек. То есть кворум при этом составляет четыре. Именно на эти показатели и нужно ориентироваться, устанавливая факт легитимности рады. Но здесь еще может быть экспертная дискуссия.
Если рада оказывается все же нелегитимной, ряд ее полномочий должен взять на себя законно и всенародно избранный сельский, поселковый, городской голова. Причем законом должны быть четко определены границы принятия таких решений. То есть то, что в технике и информатике называется действиями по умолчанию. Примером могут быть нормы Бюджетного кодекса о показателях бюджета в случае непринятия решения о его принятии радой.
Также законом должны быть установлены однозначные ставки местных налогов и сборов, определены невозможность отчуждения недвижимого коммунального имущества и ограничения относительно движимого. Целесообразно также отменить такой коллегиальный орган, как исполнительный комитет, предоставив главе статус единоличного руководителя исполнительного органа рады, что вообще-то отражает норму Конституции, где такой орган определен в единственном числе. При этом формирует такой орган единолично мэр, который должен соблюдать при этом требования законодательства о квалификации должностных лиц местного самоуправления.
Стоит отметить, что отдельный акт со стороны государства в лице президента, правительства или руководителей местных администраций для восстановления работы рады и главы в общем порядке не нужен. Надо сказать, что в большинстве случаев мэры осуществляли некоторые свои полномочия даже в условиях оккупации, поэтому после освобождения территории громады они восстанавливают свою деятельность в полном объеме.
Необходимость создания ВГА в населенных пунктах сторонники такой ликвидации самоуправления в громадах аргументируют высоким уровнем коллаборационизма в органах местного самоуправления и потребностью усилить безопасность жителей. Довольно сомнительные утверждения, поскольку на сотрудничество с врагом служащие местного самоуправления шли обычно под давлением и после оккупации громад. В отличие от некоторых высоких должностных лиц из правоохранительных органов, которые становились предателями еще до вторжения, что, в конце концов, было отмечено президентом через увольнение генерального прокурора и руководителя СБУ. Ну не поселковый же голова давал приказ разминировать Чонгар.
Но если до деоккупации территории соответствующей громады на мэра было открыто уголовное дело по обвинению его в коллаборационизме или есть другие признаки невозможности исполнения им полномочий, должен включаться механизм замещения должности исполняющим обязанности городского, сельского поселкового головы. Это тоже должно происходить автоматически, на основании предписания следователя по отстранению мэра от исполнения его обязанностей. Первым, кто заступает на эту должность согласно закону, является секретарь рады. Если это невозможно по разным причинам, а рада недееспособна и потому не может избрать нового секретаря, тогда обязанности главы принимает на себя последовательно тот или другой заместитель главы, управляющий делами, другое должностное лицо исполнительного органа рады.
Что делать с Крымом и ОРДЛО?
Это пятый определенный нами тип территорий и самый сложный случай, когда нет ни избранных, ни назначенных должностных лиц органов местного самоуправления из-за неформирования этих органов на выборах 2020 года. Дискуссия о том, как государство справится с этим кейсом, еще впереди. Восемь лет “русского мира” нужно будет вырывать с корнями. Но при этом сохранить баланс сдерживаний и противовесов для системы власти в стране.
…Конечно, мы не знаем, когда закончится война и сколько нам еще жить при ВГА, но так или иначе нужно понимать, что должно быть четкое размежевание полномочий между местным самоуправлением и государством даже во время войны.
Вопросы безопасности — это государство в лице военной администрации. Самоуправляющиеся полномочия — сельские, поселковые, городские рады или по крайней мере исполнительные органы этих рад, которые будут осуществлять свои полномочия в жестких рамках, определенных законом.
Совмещение должностей руководителей местного самоуправления и государственных администраций недопустимо.
Такой подход позволит принимать не только быстрые, но и взвешенные решения, которых требует военное время, поскольку они будут приниматься специалистами в рамках их компетенций при постоянном взаимодействии государственных и самоуправляющихся органов публичной власти.
Юрий ГАНУЩАК, директор Института развития территорий, автор и соавтор ряда законопроектов по вопросам реформирования местного самоуправления, бюджета и государственных закупок
