Украина: мегаиздержки монополизма
Зеркало недели, 12 октября 2019. Опубликовано 10:18 20 октября 2019 года Несмотря на значительные выгоды конкуренции, в мировой практике на самом деле не так много примеров достаточно последовательных реформ, направленных на ее развитие.
Мощные лоббистские группы во многих случаях добиваются выгодных для себя ограничений конкуренции.
Особенно это характерно для нашей страны, где распространена точка зрения, что в силу уникальных особенностей Украины нам далеко не всегда подходят западные рецепты. Однако как минимум в случае конкуренции это не так, поскольку именно ее усиление вследствие реформ второй половины 1990-х стало важнейшей движущей силой подъема украинской экономики в 2000-х.
Данные опросов предпринимателей свидетельствуют, что интенсивность конкуренции в Украине достигла максимума в 2007 г., затем снизившись вследствие усиления коррупции и т.п. А при президенте Януковиче государственная политика была и вовсе направлена фактически на удушение конкуренции. Так, Дмитрий Фирташ установил контроль над большей частью областных газораспределительных компаний. Он также приобрел концерн “Стирол”, Северодонецкое объединение “Азот” и Черкасский “Азот”. Учитывая, что Фирташу уже принадлежал “Ривнеазот”, холдинг Ostchem объединил четыре из шести предприятий Украины по производству минеральных удобрений. Антимонопольный комитет Украины (АМКУ) согласовал эти приобретения, хотя согласно ст. 25 Закона “О защите экономической конкуренции” разрешение на концентрацию дается, если она не приводит к монополизации или существенному ограничению конкуренции на всем рынке или в значительной его части.
В ряде случаев монополии и вовсе создавались сознательно. В 2011 г. была проведена приватизация трех энергогенерирующих компаний: “Днепрэнерго”, “Западэнерго” и “Киевэнерго”. Одно из условий конкурса — претендент должен был загрузить мощности на 70% углем украинского происхождения. Выполнить это условие мог только Ринат Ахметов, который и стал их собственником. Аналогичные процессы происходили и в ряде других отраслей.
Украинские рынки сильно концентрированы, и на многих из них доминируют государственные предприятия и фирмы с политическими связями, отмечено в подготовленном Всемирным банком докладе “Уменьшение рыночных перекосов для более успешной Украины”. При этом вход новых производителей на рынки является ограниченным. Средняя интенсивность входа в частный сектор (этот показатель отражает количество вновь созданных частных фирм в расчете на 1000 человек населения в трудоспособном возрасте) в 2006—2016 гг. была низкой как по мировым стандартам, так и по сравнению с большинством стран Центральной и Восточной Европы. Это свидетельствует о существовании значительных барьеров входа, обусловленных госрегулированием и политикой доминирующих фирм.
Такая структура рынков значительно ослабляет конкуренцию и подрывает стимулы к повышению эффективности. Например, запуск нового рынка электроэнергии в нынешнем году привел к существенному повышению тарифов. Это может показаться странным, ведь создание рынков электроэнергии в других странах традиционно вызывало их заметное снижение. Но в условиях, когда на рынке электроэнергии в Украине доминирует ДТЭК, тарифы снижаться не будут. При этом структура данного рынка продолжает ухудшаться: в 2019 г. АМКУ разрешил ДТЭК еще и покупку компаний “Одессаоблэнерго” и “Киевоблэнерго”.
Украине необходима Национальная конкурентная политика — комплекс мер, направленных на ограничение монополизма и развитие конкуренции. Важнейшие направления реформирования:
— демонополизация экономики;
— устранение антиконкурентных норм из законодательства;
— приватизация;
— обеспечение конкурентной нейтральности, выравнивание условий конкуренции.
Самое время признать, что монополизация ряда украинских рынков — результат неудовлетворительного контроля АМКУ за концентрацией. Когда-то комитет сохранял определенную самостоятельность. Так, в 2004 г., когда Янукович был премьер-министром, АМКУ отказал донецкой фирме “Сармат” в приобретении контрольного пакета акций “Оболони”, поскольку это бы привело к существенному ограничению конкуренции на рынке пива. Но когда Янукович стал президентом, а руководство АМКУ сменилось, принадлежащие Ахметову, Фирташу компании без проблем получали разрешения на сделки, приводящие к монополизации рынков. К сожалению, ситуация принципиально не изменилась и после 2014 г. Система контроля над концентрацией должна быть пересмотрена. Намного проще предотвратить создание монополии, чем потом бороться с ней.
Конкурентные ведомства развитых стран к таким вопросам относятся иначе, нежели АМКУ. Так, в нынешнем году Европейская комиссия заблокировала сделку по слиянию сталелитейных активов немецкой промышленной группы Thyssenkrupp с активами индийской Tata Steel. Согласие на концентрацию часто сопровождается структурными требованиями. К примеру, при объединении Exxon и Mobil вновь образованный альянс был вынужден продать более 2400 автозаправочных станций (15% от их общего числа) и нефтеперерабатывающий завод в Калифорнии.
Поскольку принудительный раздел монопольных структур — сложная задача, следует активно использовать другие способы демонополизации рынков, стимулируя вход на них отечественных и иностранных компаний, в том числе за счет снижения таможенных барьеров, поддержки малого и среднего бизнеса.
Хотя выгоды конкуренции очевидны, наши власти под влиянием лоббистских групп ввели множество норм, ее ограничивающих. Чтобы экономика динамично развивалась, следует изъять из отечественного законодательства антиконкурентные нормы. Такая работа должна быть в первую очередь проведена на рынках, в наибольшей степени влияющих на развитие экономики и благосостояние граждан.
Согласно отчету о глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за 2019 г., по такому показателю, как искажающее влияние налогов и субсидий на конкуренцию, Украина занимает 104-е место среди 141 страны. Для исправления ситуации есть неплохой инструмент — Закон “О государственной помощи субъектам хозяйствования”. Его принятие в 2014 г. было большим успехом, учитывая, что Верховная Рада в предыдущие годы дважды отклоняла соответствующие законопроекты. Уполномоченным органом по вопросу контроля государственной помощи является АМКУ, в котором создан соответствующий департамент. Учитывая, что вышеуказанный закон полностью вступил в силу в августе 2017 г., рассчитывать на быстрые изменения не стоит. В то же время настораживает тот факт, что в 2018-м АМКУ принял лишь два решения о признании новой государственной помощи недопустимой для конкуренции.
Конечно, не все здесь зависит от АМКУ. Подавляющая часть из 185 решений, принятых комитетом по результатам рассмотрения дел в сфере государственной помощи, касалась органов местного самоуправления. Всего пять касались министерств и ведомств и еще пять — Государственного управления делами. Помощь со стороны госбюджета составила 4%(!) от всей госпомощи, информация о которой была получена АМКУ. Решения о ее предоставлении с комитетом согласовывали органы местного самоуправления лишь нескольких областей (Харьковской, Винницкой, Житомирской и некоторых других). В то же время большинство министерств и ведомств, включая Минфин, игнорируют положения Закона “О государственной помощи субъектам хозяйствования” и Бюджетного кодекса, требующие прилагать к бюджетному запросу, предусматривающему получение госпомощи, копию решения АМКУ.
Для нашей власти было важно отчитаться о выполнении одного из обязательств, определенных Соглашением об ассоциации между Украиной и ЕС. Поэтому закон о государственной помощи приняли, но выполнять его не спешат. Такая позиция должна быть пересмотрена. Действенный контроль за госпомощью должен стать одним из приоритетов правительства. Это обеспечит значительную экономию бюджетных средств, минимизирует искажения конкуренции от предоставления такой помощи.
За государственную собственность необходимо платить трижды, отмечал М.Портер. Во-первых, низкой эффективностью и недостатком динамизма. Во-вторых, неблагоприятным воздействием неэффективного производства на отрасли, которые вынуждены покупать продукцию государственного сектора. В-третьих, недостаточным уровнем спроса со стороны госпредприятий-потребителей. На принятие решений о закупках часто влияют политические соображения, многие из них осуществляются при отсутствии конкуренции. Украинцы же платят за государственную собственность куда больше, чем население развитых стран. Причины этого объяснил экс-председатель Фонда госимущества А.Бондарь: “У нас нет государственных предприятий, все они кому-то принадлежат”.
Поэтому необходима приватизация большинства госпредприятий. При этом следует учесть негативный опыт приватизации в энергетике, в результате которой ДТЭК стала монополистом. “Пути проведения приватизации должны способствовать созданию здоровой внутренней конкуренции, а не замещению государственной монополии монополией частной”, — отмечал Портер.
Осуществление конкурентной политики во многом зависит от работы АМКУ. “Сильными сторонами АМКУ являются его склонность к добросовестному и ответственному ведению деятельности, постоянное и смелое стремление расширить сферу своей деятельности, а также традиционный статус независимого органа, деятельность которого защищена от вмешательства других государственных органов. Комитет считается стабильным, хорошо управляемым и свободным от коррупции органом”, — отмечалось в обзоре ОЭСР “Конкурентное право и политика в Украине”, опубликованном еще в 2008 г.
“Независимость АМКУ от государства и частного сектора остается недостаточной, а его существующие институциональные гарантии, финансовые и человеческие ресурсы недостаточны для выполнения своего мандата”, — отмечено в вышеуказанном докладе Всемирного банка, опубликованном в 2019 г. Увы, за последнее десятилетие не раз менялся состав комитета, из него ушло немало грамотных работников. При этом деградация происходила не только при Януковиче: некоторые специалисты, работавшие в АМКУ со времени его создания, уволены нынешним руководством. Результаты такой кадровой политики налицо. О них не раз говорилось и на страницах ZN.UA.
Прежде чем давить на газ, снимите экономику с тормоза, — рекомендовали иностранные эксперты правительству Украины еще в 1990-х. Тогда руководство страны, хотя далеко не сразу, прислушалось к разумному совету. Демонополизация экономики, аграрная реформа, “упрощенка” для малого бизнеса, отмена необоснованных льгот, ликвидация многих схем в энергетике и другие меры, направленные на дерегулирование экономики и развитие конкуренции, способствовали динамичному экономическому росту. В 2000—2008 гг. по темпам роста ВВП наша страна мало уступала Китаю. Но когда ситуация в экономике улучшилась, реформы были свернуты, а многие схемы восстановлены. На месте ликвидированных монополий возникли новые.
Реформы, осуществлявшиеся начиная с 2014 г., позволили вывести экономику из кризиса, но не обеспечили динамичный рост. Они проводились непоследовательно, многие не были доведены до конца.
Сейчас страна вновь на перепутье. Новое руководство ставит амбициозные задачи, но пока не сформулировало четкую стратегию. Нам необходима Национальная конкурентная политика — комплекс реформ, основанный на лучшем мировом и отечественном опыте. Следует учитывать, что реформы, направленные на развитие конкуренции, не требуют “затягивания поясов”, поэтому позитивно воспринимаются населением. Однако для их проведения необходима политическая воля, чтобы преодолеть сопротивление олигархов и бюрократии.
Анатолий ЩЕРБАК, кандидат экономических наук, доцент Одесского национального экономического университета
