От мечты к действию
Зеркало недели, 18 января 2019. Опубликовано 09:12 19 января 2019 года Стратегия внешней политики как общее дело.
“Корабли руководствуются звездами, а не кильватером (след на воде позади судна. — Авт.). Поэтому мы должны смотреть вперед навстречу нашему общему будущему, а не прошлому”.
Это меткое выражение американского адмирала Курта В.Тидда говорит о том, что и самый мудрый вождь, чтобы двигаться вперед, нуждается в указателе. Иначе можно заплутать среди собственных следов и потерять ориентиры в непостоянном океане международных отношений.
Внешние отношения, политика, дипломатия возможны и без стратегии, планирования или концептуализации. Так или иначе, лидеры государства будут привлечены во взаимодействие с внешним миром. Вопрос лишь в результате такого взаимодействия.
Наблюдая за риторикой украинских политиков, можно на какой-то миг представить, что внешняя политика Украины сейчас базируется на надежном процессе планирования, оценки и корректирования стратегических приоритетов. Но это не так.
Нынешняя внешнеполитическая деятельность Украины зависит преимущественно от индивидуальных решений, действий и экспериментов отдельных дипломатов, чиновников, политиков и напоминает маневрирование от одного внешнеполитического кризиса к другому. И, что хуже всего, она плохо скоординирована с государственной политикой в других сферах. Это свидетельствует о том, что Украина не просто не имеет написаннойстратегии или концепции внешней политики. Вероятнее всего, ее до сих пор не сформулировали.
Украина в большой степени все еще сосредоточена на себе, и ее взаимодействие с внешним миром происходит под давлением этого внешнего мира. Внутри же мы все еще находимся в процессе диалога вокруг базовых терминов и понятий, а путаница и расхождения в их толковании часто дают в результате планы, которые не вдохновляют, и программы, которые не выполняются.
Мировые практики дают немало примеров как отсутствия внешнеполитического стратегирования, так и выработки основательных стратегий внешней политики с их систематической ревизией и обновлением. Украинское дискуссионное поле такое же пестрое и содержит весь спектр мнений и подходов к выработке визийных документов во внешнеполитической сфере — от отрицания необходимости в таких документах до стремления закрепить внешнеполитические задачи в Конституции Украины.
Эти две крайности весьма показнательны и заслуживают того, чтобы поговорить о них подробнее. Отрицать необходимость стратегического планирования во внешней политике сегодня, когда мир такой непостоянный, и никто не может предугадать, что будет завтра, — не только ошибочно, но и вредно. Именно потому, что мир изменяется и становится все более тесным и опасным, Украине необходимо видение того, как она будет защищать свои интересы и делить место под солнцем с другими странами, немало из которых намного сильнее Украины. Отсутствие сформулированной стратегии может дать Украине гибкость в принятии решений (а именно этот аргумент является главным в дискуссиях с противниками стратегии), однако это будет гибкая уступчивость под внешним давлением в ущерб национальным интересам.
Другая крайность — попытки закрепить европейскую и евроатлантическую интеграцию в Основном Законе Украины — понятна с эмоциональной точки зрения. Скорее всего, причиной настойчивости апологетов внесения таких изменений в Конституцию является попытка максимально процедурно усложнить возможный разворот внешнеполитического курса страны, если вдруг к власти придут пророссийские силы. Однако эффективность такого шага сомнительна, поскольку есть путаница в понятиях, когда внешнеполитические ориентиры принимают за цели национального развития.
Общая работа над формулировкой любого стратегического документа должна начинаться с договоренностей о терминах и понятиях. И внешнеполитическая сфера — не исключение. Мы должны договариваться, что такое цель, интересы, национальная идея, общее благо, видение, миссия, стейкхолдеры (заинтересованные лица), инструменты, средства и еще многое другое. Важно также иметь согласие относительно методологии, временных рамок и формы документа.
Главный вопрос, который должен быть в основе методологии разработки всех программных документов государственной политики, в частности и в сфере внешней политики, — вокруг каких ценностей мы готовы объединяться и какие ценности готовы защищать? Определение ценностей поможет определить цели и задачи государственной политики, а значит — средства и инструменты для их реализации.
Важно расставлять приоритеты и быть последовательными. Иначе можно легко допустить ошибку, и тогда инструменты и средства становятся целями. Когда же они перестают работать вследствие изменения мировой политики, государство и общество теряют ориентиры и становятся более уязвимыми для внешних влияний. Собственные ценности и цели являются более надежными и более долгодействующими категориями формирования видения будущего.
Сейчас мы наблюдаем попытки сформировать стратегию, видение развития страны. За последние четыре года принят ряд документов стратегического характера в разных сферах государственной политики: Стратегию постоянного развития “Украина-2020”, Стратегию национальной безопасности Украины, Военную доктрину Украины, Национальную транспортную стратегию Украины на период до 2030 г., Энергетическую стратегию Украины на период до 2035 г., Морскую доктрину Украины на период до 2035 г. В каждом из этих документов прописаны и внешнеполитические аспекты выполнения поставленных задач. Однако это не придает внешней политике Украины системности и целенаправленности. Хотя при этом внешняя политика государства довольно активна и в условиях противостояния значительно более сильному агрессору пока что обеспечивает, через поддержку союзников, необходимый ресурс стойкости внутри страны, давая возможность накопить его благодаря проведению реформ. Но этого мало. Досадно признавать, но внешнеполитические возможности Украины теперь сужены до уровня малого регионального государства. Очевидно, это следствие соответствующего мировосприятия и ценностей тех, кто управлял Украиной на протяжении лет независимости. И внешнеполитическая сфера пожинает плоды такого управления. Изменить ситуацию можно. Надо только этого хотеть.
Стратегическое видение внешнеполитических целей — это часть более широкого понятия большой государственной стратегии. Когда речь идет о мощи государства, нет деления на внутренние или внешние цели, однако сохраняются соответствующие способы их достижения либо же предотвращения угроз. Классический для теории международных отношений вопрос —внутренняя политика определяет внешнюю или наоборот? — становится незначительным на метауровне. При этом важно понимать, кто является заинтересованной стороной в формулировке большой стратегии развития государства в обоих ее проявлениях — внутриполитическом и внешнеполитическом — и кто ответственен за ее реализацию.
Оставляя в стороне пространную дискуссию относительно стейкхолдеров видения национального развития, мы должны ответить, кто ответственен за реализацию сформулированной большой стратегии развития государства. Очевидно те, кто государством управляет. Лидеры реализуют стратегию, это их функция. Так или иначе, они вовлекаются в сферу внешней политики, и лучше, если у них есть инструкция, как действовать. Качественная, которую систематически актуализируют эксперты.
Именно от политической элиты, от управленцев должен был бы поступать первичный и мощнейший запрос на формулировку стратегических ориентиров, в том числе на внешнеполитическом направлении. Пока же похоже на то, что наиболее заинтересован и мотивирован в формулировке стратегии/концепции внешней политики общественный экспертный сектор, который не оставляет эту тему и вместе с тем пытается пробудить к ней интерес политической элиты Украины.
Отсутствие интереса украинской политической элиты к формулировке стратегических целей и задач Украины во внешней политике имеет простое и досадное объяснение: многим из действующих государственных управленцев и политиков действительно это неинтересно. Либо из-за недостаточного понимания вопроса, либо из-за несовпадения личных целей с государственными интересами.
Очевидно, что из-за незрелости политической элиты Украины гражданское общество должно брать на себя не только стимулирующую роль, но и функцию контроля. Экспертное сообщество, если оно достаточно сильно, если способно противостоять ограничениям, заданным политическим режимом и собственными амбициями, может направить процесс. Ему по силам сформировать публичный дискурс так, чтобы тот, кто придет к власти, казался дураком, если откажется от стратегического мышления.
В мире немало примеров того, как эффективная внешняя политика стала инструментом выживания и развития малых стран, а кое-где и их успешного противостояния намного более крупным. Также есть противоположные примеры, когда неудачное правление и внешнеполитические просчеты приводили к упадку государств. И географические, демографические и ресурсные предпосылки здесь играют незначительную роль. Намного важнее умение распоряжаться имеющимися возможностями и создавать новые, — умение управлять государством.
Правы те, кто утверждает, что многие государства в мире не имеют написанногоофициального документа, который бы определял стратегические внешнеполитические приоритеты. При этом имеет значение наличие не написанного, а сформулированноговидения целей внешней политики. И государства, у которых есть такое сформулированное видение, отличаются последовательностью и инициативностью и рассматривают кризисные периоды в мировой политике как время для новых возможностей.
Написанная стратегия/концепция — это средство консолидации и коммуникации. Точнее, одно из средств. Стратегия внешней политики может выражаться в специальных правительственных докладах, т.н. белых книгах или посланиях. Тем не менее, есть и приверженцы мнения, что такой документ должен быть формализованным, но закрытым. Авторитарный Туркменистан заявляет о наличии стратегического документа, однако о том, какие положения он содержит, мы можем судить разве что из выступлений президента.
Можно согласиться, что не все должно быть в открытом доступе для других государств и собственных граждан. Но в демократическом государстве закрытыми должны оставаться тактические шаги на выполнение стратегических ориентиров, а не сами ориентиры. Направленность внешней политики государства должна быть не черным ящиком или ящиком Пандоры, а вполне понятной каждому, кто готов разобраться в вопросе. Для выполнения роли коммуникативного канала достаточно подать описание внешней политики на правительственном веб-сайте. В отдельных случаях информация на веб-сайте может быть более подробной, чем в официальном документе. Впрочем, не следует путать то, что информирует, с тем, что обязывает и объединяет. Описание на веб-сайте не имеет ни авторства, ни обязательственной силы, оно не уполномочивает ответственностью.
Концептуализация внешнеполитической направленности государства в едином документе — не панацея от неудач и не предохранитель от промахов. Равно как и не показатель успешности достижения государством целей на международной арене. Не так много государств мира имеют специфический документ под кодовым названием “Стратегия” либо же “Концепция внешней политики” (некоторые государства если и имеют, не обнародуют его). Однако отсутствие письменно оформленного стратегического документа не означает отсутствие видения, которое часто находит свое оформление в текстах других документов государственного характера (Военной доктрине, Концепции национальной безопасности и т.п.).
Возьмем для примера США, Китай, Россию, которых мы называем глобальными игроками, и чья политика определяет мировую повестку дня. Российская Федерация подробно прописывает и обновляет Концепцию внешней политики, которая утверждается указом президента РФ и им же фактически определяется. США и Китай не имеют отдельных стратегических документов. Впрочем, американисты знают, что у внешней политики США более прочные основания, чем серверы Твиттера. Она отображается, в частности, и в Стратегии национальной безопасности США, а главное — в Общем стратегическом плане. Китаисты, когда говорят о политике Си Цзиньпина, имеют в виду перспективу даже не нескольких лет и не только его правление, — стратегические планы могут измеряться столетиями и, очевидно, предназначены для очень узкого круга посвященных.
Опыт государств, обнародовавших соответствующие документы, указывает на вариативность процедур, форм, да и самих причин их подготовки или изменения. Почти все они имеют официальный перевод на английский язык. Это превращает их в канал коммуникации не только со своим обществом, но и с другими государствами.
В одних государствах такой документ готовят в виде доклада либо правительственной или министерской программы. В Швеции, например, документом, определяющим внешнюю политику, является доклад правительства. В первом таком докладе правительство определяет планы на весь электоральный цикл, а дальше представляет годовые доклады. В Латвии стратегические планы представлены в виде ежегодных докладов МИДа относительно осуществленных и запланированных мероприятий внешней политики.
В других государствах — это структурированная концепция либо же стратегия, которая является основой для принятия соответствующих документов на ее выполнение. Схема документа и содержательное наполнение отличаются. Кто-то исходит из целей и приоритетов государства и способов их реализации (Грузия, Кения). А кто-то устанавливает узкие и широкие круги регионального взаимодействия (Словения) либо же выделяет тематические блоки (Ирландия). В той или иной степени стратегические документы раскрывают и цели, и тематические направления, и двух- и многостороннее сотрудничество либо же приоритеты членства в организациях. Есть примеры пространных документов с довольно высоким уровнем детализации (Испания).
В одних случаях предполагается регулярная процедура их пересмотра, что может быть привязано к периоду работы правительства. Такова Стратегия внешней политики Польши. Внешняя политика Литвы определяется соответствующей частью программы правительства на период его деятельности. Концепция внешней политики Чехии утверждается с перспективой на несколько лет и базируется на программе правительства и аудите внешней политики государства, который проводит МИД. Федеральный департамент иностранных дел Швейцарии с 2011 г. готовит стратегию с приоритетами внешней политики на каждый законодательный цикл. В 2016 г. был обнародован уже второй такой документ. Он констатировал, что первая стратегия (2012—2015) оправдала ожидания и доказала свою эффективность, сделав вклад в обеспечение когерентности и надежности внешней политики Швейцарии на фоне турбулентных внешних сношений и нарастания острых кризисов. Установив широкие рамки, она оставила пространство для определения и активного использования возможностей, для быстрого и прагматического реагирования на новые события.
В других случаях конкретные временные рамки не определяют и прописывают возможность изменения текста в случае изменения внутренних или внешних вызовов. Такими могут быть смена элит, революционные события, значимые сдвиги международного политического ландшафта. Например, несмотря на неизменность авторитарного правителя, Концепция внешней политики Казахстана регулярно обновляется и подвязывается к общей концепции управления государством. Вместе с тем изменение главы Узбекистана и провозглашение его преемником ряда реформ обусловили и изменение Концепции внешней политики. Именно в пределах внедряемой Мирзиёевым реформы дипломатической службы и должна состояться подготовка Концепции. В Киргизстане также была концепция, принятая на волне революционных событий 2005 г. Впрочем, изменение элит здесь привело к отрицанию всех достояний того периода. Общие стратегические документы Киргизстана предусматривают подготовку нового документа, правда, прогресса пока что нет. Киргизстан хорошо сознает свою роль как объекта геополитики, однако надеется стать государством со своими национальными интересами. Но пока что он то ли не может договориться о своих интересах, то ли, будучи почти поглощенным влиянием России, боится о них говорить. А возможно, элита государства так срослась со своим северным соседом, что их интересы тождественны, а население никого не интересует. С 2015 г. не пересматривается и Концепция внешней политики Таджикистана.
Учитывая разницу между государствами и способами выработки ими внешнеполитической стратегии, нельзя составить какой-то универсальный рецепт. Однако все государства объединяет осознание необходимости противостоять нестабильности внешнего мира и защитить себя через оформление написанной стратегии.
Различаются государства, которые пришли к идее концептуального оформления своей внешней политики в письменном документе впервые либо же решили ее переосмыслить после значительного времени от предыдущей ревизии. В последний раз Ирландия проводила ревизию своей внешней политики в 1996 г. В 2015-м был опубликован довольно пространный документ с анализом глобализационных процессов и определением стратегических ориентиров на последующие годы. Так же к просмотру подошла и Испания. Ключевыми целями после принятия Конституции были уже реализованы на сегодняшний день членство в ЕС и формирование Экономического и монетарного союза. Ответ на вопрос, что же дальше, и призвана дать стратегия. На африканском континенте Кения в 2014 г. впервые получила письменный документ, в котором сделан аудит внешней политики и определены стратегические ориентиры. Им государство информирует общественность о последовательности своей политики и эффективности в достижении национальных интересов на фоне новых возможностей и угроз современного мира.
Анализ европейского и общемирового опыта говорит, что нет наилучших практик. И это хорошая новость. Потребность Украины во внешнеполитическом стратегическом документе идет изнутри, от саморефлексий. Ориентация здесь может быть не на рецепты успеха других государств, а на тенденции в поисках инструментов самозащиты в непостоянном мире — тенденции государств сильных и слабых, авторитарных и демократических, европейских и отдаленных от нашей части света. Прежде всего, мы должны принять во внимание абсолютные недостатки, которые привели к провалам. Такой подход отвечает позиции Украины, которая пока что ближе к слабым странам, и он укажет пути, как, несмотря на эту слабость, реализовать себя как государство.
Стратегия/концепция внешней политики Украины должна определять способы обеспечения целей, направленных на построение крепкого государства, механизм контроля территории и принятия решений, надлежащего управления, ориентированного на население, способы сотрудничества с другими государствами, позицию относительно разнообразных вопросов мировой политики. И здесь надо очень хорошо понимать региональную и глобальную повестку дня. Государство не может и не должно каждый раз заглядывать в очередную “Марианскую впадину”. А для этого нужно определить вопросы, на которые мы должны искать ответы, и наконец эти ответы дать. Это будет и структурированной инструкцией к действию, и инструментом добавления ценности работе дипломатов, и посылом вне, и коммуникацией с обществом.
Такой документ можно сформулировать и написать. Главный вызов — сделать так, чтобы он не потерялся среди кип правительственных бумаг. Это возможно, если те, кто его будет формулировать, будут придерживаться главных ориентиров:
— кем мы хотим быть?
— какой хотим видеть Украину через 5—20 и даже 50 лет?
— где проходят наши красные линии, чем мы не можем поступиться?
— что должны делать уже сегодня, чтобы международный порядок был комфортным и безопасным для Украины в отдаленном будущем?
Елена СНИГИРЬ, ведущий специалист Центра международных исследований Дипломатической академии Украины им. Г.Удовенко
Виктория ХАЛАНЧУК, аналитик Центра международных исследований Дипломатической академии Украины им. Г.Удовенко
