Архітектура безвідповідальності, або як здійснюється управління в Києві

"Зеленський розкритикував Кличка за столичний План стійкості".
"Мер Києва Віталій Кличко відреагував на висловлювання президента Володимира Зеленського щодо нестачі інтенсивності у роботі столичної влади". Це лише два заголовки ЗМІ за останній місяць.
За останні роки подібних десяток.
І не секрет, що в Києві вже давно, триває суперечка між центральною і місцевою владою. Проте ця суперечка не з"явилася через особистий конфлікт Зеленського та Кличка.
Питання управління столицею майже відразу з часу відновлення незалежності перетворилося з управлінської задачі із забезпечення комфорту киян на хронічну політичну історію. Власне, Київ існує в умовах унікального правового двовладдя, яке після запровадження воєнного стану трансформувалося у ще більш складне тривладдя.
І сьогодні управління містом розділене між обраним міським головою, Київською міською державною адміністрацією (КМДА) та Київською міською військовою адміністрацією (КМВА). За цією неочевидною складністю та нагромадженням структур і посад ховається дуже проста та цинічна річ: відсутність чіткого розмежування повноважень дозволяє максимально розмивати межі компетенцій та уникати відповідальності за провали в управлінні містом. Шлях до поточного стану Все почалося понад два десятиліття тому внаслідок політичного компромісу, боротьби між центральною владою і столичним керівництвом.
Згідно з чинним законодавством, зокрема законами "Про столицю України – місто-герой Київ" та "Про місцеве самоврядування в Україні", КМДА поєднує функції виконавчого органу Київської міської ради (органу місцевого самоврядування) та органу центральної виконавчої влади. Проблема з цим формулюванням проявилася майже відразу: ще у 2002 році стався перший конфлікт між центральною владою та тодішнім мером міста.
Леонід Кучма хотів звільнити Олександра Омельченка з посади голови КМДА. Не вийшло, і після цього цей статус був остаточно закріплений рішенням Конституційного Суду.
Останній визначив, що КМДА може очолювати виключно особа, обрана Київським міським головою, яку президент лише формально призначає на цю посаду.
Саме це рішення відтоді є перешкодою центральній владі призначати голову КМДА в обхід обраного киянами мера, хоча, як ми пам"ятаємо, Віктору Януковичу це не завадило. Вибіркове використання статусу - інструмент уникнення відповідальності Цей гібридний статус став способом маніпуляцій міської влади.
Бо почав враховується вкрай вибірково, залежно від того, що є політично вигідним у конкретний момент. Коли йдеться про розпорядження бюджетом столиці, який перевищує 100 млрд грн, розподіл капітальних видатків, землевідведення чи ухвалення ДПТ – міська влада позиціонує себе як абсолютне "місцеве самоврядування". У ці моменти лунає жорстка риторика про те, що самоврядування недоторканне, що громада сама керує та сама вирішує свою долю, а будь-які ініціативи парламенту чи уряду трактуються як наступ на демократію.
Законопроєкти, спрямовані на зміну управління столицею, критикуються та блокуються мером Києва як такі, що послаблюють повноваження місцевого самоврядування та порушують права мешканців. Однак ця риторика змінюється на протилежну, коли настає час відповідати за стан критичної інфраструктури, ліквідацію наслідків обстрілів, затоплення станцій метрополітену, організацію роботи укриттів чи навіть за відповідність шкіл та лікарень загальнонаціональному рівню.
У такі моменти керівництво міста згадує про свій статус у державній вертикалі влади.
З"являються скарги на "централізацію", "переслідування", "політичний тиск" та відсутність допомоги з боку держави. Читайте також Краще майбутнє для громад: які переваги комплексного плану просторового розвитку? З введенням воєнного стану з’явився третій суб"єкт – КМВА, повноваження якої чітко не зафіксовані та перетинаються з повноваженнями КМДА, яку продовжує очолювати виборний міський голова, через що КМВА не має реального впливу. Нещодавній випадок демонструє цю проблему.
3 березня на засіданні РНБО розглядалося питання готовності регіонів до опалювального сезону.
Затвердили плани стійкості для всіх областей та обласних центрів, окрім Києва.
Столиця виявилася єдиним містом, чий план не прийнято через буцімто його підготовку на неналежному рівні.
Реакція Кличка була у вигляді відмови підписання, посилаючись на те, що в інших містах подібні документи підписують голови обласних військових адміністрацій (ОВА). Хоча важливо розуміти, що в період воєнного стану ОДА були трансформовані в ОВА, та в Києві цього не сталося через його правовий статус, і у зв"язку з цим цей аргумент не витримує критики. Відсутність реального самоврядування У Києві функціонують районні державні адміністрації.
Ці структури не мають власних незалежних бюджетів, вони існують на кошторисах, які їм виділяє міська влада.
Водночас у кадровому розрізі, а точніше щодо призначення та звільнення голів РДА, вони повністю залежать від центральної влади (призначаються на посаду президентом за поданням Кабміну). Це ще один з елементів, що доповнює проблему управління.
Якщо в районі не відремонтовано укриття, не прибрано сніг чи руйнується інфраструктура, голова РДА завжди може виправдати свою бездіяльність тим, що йому не виділили достатньо фінансування із загальноміського бюджету.
Зі свого боку мер знімає з себе відповідальність, заявляючи, що голови РДА є призначенням Офісу президента, і вони "саботують" вказівки мера і є елементом політичного тиску центральної влади на самоврядування. Власне, подібна ситуація склалася через відсутність чіткої вертикалі і реальної відповідальності в межах неї, але, якщо дивитися глибше, причиною є відсутність реальної децентралізації в місті Києві. Районні ради Мало хто вже згадає, та районні ради існували в Києві до 2010 року, але були ліквідовані командою Януковича напередодні місцевих виборів, що мало на меті централізацію влади та фінансових ресурсів у руках центральної влади.
Це був одним з кроків, який доповнив призначення головою КМДА Олександра Попова при чинному мері Леоніді Черновецькому і сформував цілісну вертикаль, підпорядковану центральній владі.
Тоді Київ на три роки фактично повністю втратив місцеве самоврядування. З того часу пройшло понад 12 років, але Київська міська рада так і не спромоглася відновити районні ради, хоча згідно із законом "Про столицю" створення районних рад – це виключно її повноваження, і в умовах успішної загальнонаціональної децентралізації повернути самоврядування в райони було логічним кроком. При цьому для розуміння проблеми просто варто порівняти, скільки людей живе в районах Києва і скільки – в обласних центрах: Солом"янський район такий самий, як Вінниця, Черкаси на третину менші за Дарницький. Читайте також Стоянкам склали ціну.
Вартість паркування в Києві зросте, але не для всіх У Вінниці та Черкасах місцеві громади мають обрані міські ради, мерів, формують власний бюджет, ухвалюють стратегії розвитку, залучають інвестиції та підзвітні виборцям.
Натомість сотні тисяч мешканців Дарниці чи Солом"янки у Києві позбавлені можливості впливати навіть на розвиток своїх районів. Якщо будуть створені районні ради, нинішні РДА перетворяться на їхні виконавчі комітети.
На них більше не зможуть тиснути ні з Офісу президента шляхом загрози звільнення голови РДА, ні з Хрещатика, 36, через ручний розподіл кошторисів, оскільки ті матимуть свою власну легітимність, свій бюджет і повноваження. Що далі Для того аби Київ вийшов із стану перманентної управлінської коми, недостатньо кадрових змін чи збільшення бюджету.
Перш за все необхідна зміна правил.
Яких саме? Розділення посад Київського міського голови та голови КМДА.
Мер має очолити лише виконавчий орган Київради.
Його фокус має бути міське господарство: інфраструктура, теплопостачання, транспорт, комунальні підприємства та управління власністю громади. Натомість голова КМДА має наглядати за законністю, бути держслужбовцем, який не втручається в бюджет міста чи господарські питання.
Його завдання – здійснювати нагляд за тим, щоб рішення органів місцевого самоврядування відповідали Конституції та законам, а також координувати загальнонаціональні програми, діяльність територіальних органів міністерств. Тільки за умови такого чіткого функціонального розподілу мер не зможе казати про "тиск" у разі господарських провалів, а держава – контролювати законність без ризику звинувачень в узурпації влади. Читайте також Як КМДА блокує створення наглядових рад у комунальних підприємствах Імперативне відновлення районних рад.
Повернення суб"єктності районам столиці не може залишатися на розсуд Київради, яка довела свою зацікавленість у збереженні власної монополії на розподіл бюджету міста.
Відновлення районних у місті рад має бути закріплене імперативно на рівні профільного закону. Районні ради повинні отримати власні гарантовані законом повноваження з можливістю їх розширення Київрадою.
Це не повинні бути формальні органи, вони мають здійснювати управління найближчими до мешканців сферами, наприклад – управління дошкільною та середньою освітою, первинною ланкою медицини, благоустроєм, утриманням скверів та парків місцевого значення. Досвід створення об"єднаних територіальних громад в Україні довів, що децентралізація влади та наближення прийняття рішень до людей є ефективним інструментом стимулювання розвитку.
Якщо 30-тисячна ОТГ здатна ефективно управляти своїм простором, то 380-тисячний Солом"янський район Києва як мінімум має спробувати реалізувати цю можливість. Читайте також Трилер з відкритим фіналом.
Чи добудує Stolitsa Group житлові комплекси "Аркади"? Фінансова децентралізація.
Створення районних рад буде фікцією без забезпечення їхньої фінансової автономії.
Наразі діє ручний розподіл коштів з центру до районів, і це джерело корупції та лояльності.
Фінансова децентралізація потрібна, щоб райони могли реально виконувати покладені на них функції. Необхідний прозорий, закріплений законом принцип формування бюджету для районів.
Щоб район мав можливість отримати реальні стимули та інструменти впливу на те, скільки він заробить, і відповідно планувати, куди витратити кошти. Управління Києвом у його нинішньому вигляді – це реальний приклад системи, у якій усім ключовим гравцям вигідно зберігати статус-кво.
Центральній владі зручно використовувати КМДА (КМВА) та РДА як політичні важелі тиску. Меру та Київраді комфортно одноосібно розпоряджатися столичним бюджетом, ховаючись за гаслами про "захист самоврядування", і при цьому миттєво переходити в статус "жертви політичного тиску", коли настає час відповідати за провали у міському управлінні чи неготовність міста до зими. У цій парадигмі зручно всім, окрім самих киян.
Власне, Київ потребує не нових облич, а переформатування системи влади: чіткого розмежування повноважень, відновлення знищеного районного самоврядування та фінансової децентралізації.