Разбор бюджета-2021. Как страна будет весь год работать, чтобы залезть в новые долги

dsnews.ua, 15 сентября 2020. Опубликовано 08:00 16 сентября 2020 года Главным приоритетом проекта государственного бюджета Украины на 2021 г., который был передан на рассмотрение в парламент, является выплата долгов, а не потребности украинцев.

Оседлать поток

Теперь процесс бюджетирования страны должен пройти через парламентские чтения, которые и приведут к кристаллизации его основных структурных элементов, включая пресловутые “хотелки” народных избранников, главным образом — “на округа”. Ведь не стоит забывать: несмотря на смену лиц, внутренняя экономическая и социальная политика власти так и не изменилась. Простыми словами: изменились политики (точнее, их персональный состав), но не сама политика. Суть бюджетирования в любой “потоковой экономике”, а украинская экономическая система относится к таковой, заключается в формировании набора тех самых финансовых потоков, которые и должны оседлать политические “элиты” в грядущем году. Оседлать для съема экономических рент, если выражаться политкорректно. В этом контексте парламент — это обычная биржа, а законопроекты — лоты, которые не голосуются, а покупаются взамен на голоса депутатов. В такой ситуации бюджет больше напоминает не смету развития страны, а упрощенную калькуляцию для внешних кредиторов, в которой поверхностно расписаны источники погашения государственных долгов и определены сегменты экономики для сбора денег — своеобразного полюдья.

Но вернемся к бюджету. Его структурирование лучше любых пропагандистских штампов определяет набор базовых приоритетов госполитики. Ту самую доминанту, которая находится на вершине пирамиды целеполагания власти. Во многих странах такая доминанта — человек, в связи с чем и сами государственные бюджеты можно назвать человекоцентричными. Определить это достаточно просто: необходимо вычленить наиболее финансируемую бюджетную статью. Если применить данный метод маркировки предпочтений в отношении госбюджета Украины на 2021 г., то мы к своему неудовольствию обнаружим, что одна из ключевых его статей — обслуживание госдолга, причем, даже если вынести за рамки погашение самого тела долга, а брать лишь сумму обслуживания (то есть уплаченные проценты в пользу кредиторов как внешних, так и внутренних). В связи с этим данный бюджет вполне можно назвать кредитороцентричным, то есть направленным в первую очередь на выплату долгов, когда все остальные статьи расходов формируются по остаточному принципу.

Правильный анализ и неправильный бюджет

Что удивительно, если анализировать “девиз” бюджета и преамбулу его пояснительной записки — там все правильно. Его не стали по старой доброй традиции называть “бюджетом развития” (выглядело бы это на фоне падения экономики комично), а означили более рационально — “бюджет возможностей для развития”. И в этой фразе действительно скрыт реальный смысл происходящего: практически все страны мира рассматривают будущий год как точку, от которой мировая экономика должна оттолкнуться сперва для посткризисного восстановления, а затем перейти к фазе устойчивого роста. Низкая статистическая база сравнения в 2020-м как раз и будет этому способствовать.

В Минфине совершенно верно определяют наиболее болезненные точки украинской экономики, особенно в условиях кризиса.

Во-первых, это ускорение процесса деиндустриализации, хотя карантинные ограничения напрямую и не влияли на промышленное производство: в январе-июле 2020-го оно сократилось на 7,7%, в том числе машиностроение — на 21,3%. Кстати, даже прежний вечный драйвер нашего роста — аграрный сектор — показал падение на 11,2%.

Во-вторых, пандемия фактически разрушила инвестиционную активность в экономике: объем капитальных инвестиций, которые были ключевым источником ресурсов для нас, сократился в первом квартале 2020-го на 35,5%, а ведь основные карантинные ограничения пришлись уже на второй квартал.

В третьих, замедление роста трудовых доходов населения. Несмотря на то что Минфин скромно привел цифру увеличения реальной зарплаты в июле текущего года на 5,1% (в 2019-м — на 9,5%), по итогам первого полугодия реальные доходы населения сократились на 4-5%.

Но какие выводы делает Минфин, абсолютно верно определяя анамнез кризиса в виде сокращения инвестиционной активности и платежеспособного спроса населения? Ведь в правительстве должны понимать, что кризис сжигает деньги и активы населения и бизнеса: у людей доходы сгорают при увольнении и сокращении заработной платы; у бизнеса — оборотные средства тают под воздействием снижения выручки от реализации продукции и услуг. Создать деньги в экономике в условиях кризиса — первейшая задача государства и сделать это можно как с помощью эмиссии, так и через государственные расходы. Кроме государства больше никто не в состоянии решить эту проблему, так как именно оно обладает монополией на работу эмиссионного механизма, контролирует систему сбора налогов и применяет бюджетный инструментарий в виде дефицита, то есть контролирует те источники, которые могут и должны создавать новые деньги в экономике в условиях кризиса. Причем создание новых денег — это не самодостаточный процесс, его еще нужно правильно откалибровать в интересах массовых групп реципиентов. Если речь об инвестициях в социальный капитал — это масштабные проекты государственных вложений в образование, науку, медицину и экологию. Если мы говорим о повышении платежеспособного спроса населения — это рост базовых соцстандартов. Если акцент смещается в сторону экономики — это миллионы субъектов малого и среднего бизнеса и программы помощи им. В любом случае речь идет о масштабных проектах стимулирования экономики в период посткризиса с десятками миллионов реципиентов — получателей государственной помощи и инвестиций.

Что же в реальности?

Бюджет-2021 базируется на следующих допущениях: рост ВВП на уровне 4,6%, инфляция — 7,3% (декабрь к декабрю, то есть среднегодовая за период может составить 10%), обменный курс гривни к доллару — 29,1, рост реальной заработной платы — 12,1%, безработица — 9,2%, увеличение экспорта товаров и услуг — 2,9%.

Основные прогнозные макропоказатели экономического и социального развития Украины

Как видим, Минфин надеется на быстрое восстановление экономики в 2021 г. По его расчетам, рост ВВП вернет все те потери, которые были зафиксированы в 2020-м. Согласно проекту бюджета в следующем году номинальный ВВП составит 4,5 трлн грн, то есть примерно то же самое номинальное значение, которого планировалось до начала пандемии достичь в этом году.

На фоне темпов роста экономики на уровне 4,5%, правительство ожидает увеличение трудовых доходов на более чем 12%, то есть диспаритет производительности труда к уровню трудовых доходов достигнет почти 1:3. Подобное соотношение возможно лишь при наличии нескольких исходных условий:

1. Стартовый инфляционный импульс: подобный диспаритет в росте производительности труда и уровня зарплат наблюдался в период восстановления экономики в 2016-2019 г., на фоне инфляции в 70% в 2014-2015 гг. и трехкратного обесценивания гривни (да и сама инфляция в 2016-2018 гг. была на достаточно высоком уровне 10%+).

2. Существенный приток инвестиций, в том числе и капитальных вложений, резко меняющих экономический уклад и технологический профиль в сторону роста производительности труда и отраслей с более высоким уровнем добавленной стоимости.

3. Применение ярко выраженной экспансионистской политики государства в виде антициклических расходов, инвестиций и стимулирования роста фонда оплаты труда.

Очевидно, что ни первого, ни второго, ни третьего в бюджете на 2021 г. не заложено. Повышение потребительских цен хоть и выходит из таргета НБУ на уровне 5%, но все же явно недостаточно для запуска инфляционного “перводвигателя”.

Что касается обменного курса (29,1) и ожидаемых поступлений от приватизации (6 млрд грн), то их нужно рассматривать исключительно в качестве балансирующих, технических показателей по камуфлированию скрытого дефицита бюджета: с помощью этих индикаторов искусственно завышаются доходы, в частности, завязанные на курс валют (импортный НДС и пошлины).

По другим факторам восстановление динамики инвестиций будет крайне медленным.

Основной объект госполитики — это долги, что в активе, что в пассиве. На погашение долгов планируется потратить 439 млрд грн, что значительно превосходит любой вид бюджетных расходов. Для объективности стоит упомянуть, что погашать долги собираются не за счет бюджетных доходов, а с помощью привлечения новых долгов, большей частью (80%) внутренних. Государство планирует в следующем году привлечь для выплат по текущей задолженности и финансированию бюджета астрономическую сумму — 702 млрд грн! Из них лишь эквивалент 4 млрд евро придется на внешние рынки капитала (в основном МВФ и международные финансовые организации плюс помощь стран-доноров). Основная часть заимствований придется на внутренний рынок, где государство выполнит роль гигантского пылесоса, абсорбировав всю ликвидность как уже имеющуюся, так и ту, что будет напечатана.

Привлечение столь масштабных заимствований возможно исключительно в условиях запуска гибридной эмиссии, когда НБУ будет рефинансировать банки на срок до пяти лет, а те вложат полученный ресурс в ОВГЗ (об этой схеме мы уже писали).

Сам дефицит бюджета составит примерно 270 млрд грн, или 6% ВВП.

Кстати, на обслуживание долга (то есть уплату процентов) государство потратит более 160 млрд грн, что сопоставимо с затратами на медицину и превосходит расходы на образование.

А что можно сказать о характере государственной политики по стимулированию роста доходов населения?

Увеличение минимальной зарплаты ожидается исключительно в фискальной плоскости: оно не затронет большинство наемных работников, ожидается лишь наращивание фискальной нагрузки на малый и средний бизнес (в условиях кризиса!). Минимальная зарплата вырастет на 1500 грн, или на 30%, но основной эффект от этой акции — простое увеличение удельного веса официальной зарплаты в общем “конверте”. С учетом суммарной налоговой нагрузки на фонд оплаты труда речь идет о росте прямого налогового давления на МСБ на уровне +12%. В то же время повышение минимальной зарплаты фактически никак не будет отражено в социальной плоскости: для увеличения зарплат бюджетников необходимо понять прожиточный минимум и оклад первого разряда тарифной сетки, лишь тогда у них повысятся доходы. Но здесь население ждет неприятный сюрприз: прожиточный минимум для трудоспособных лиц планируют увеличить лишь на 9% (по сути на индекс инфляции) — с 2 270 грн до 2 481 грн (и то лишь на конец года, в декабре). Именно от этой суммы и будут начисляться все базовые соцвыплаты, которые практически не изменятся.

Как насмешка выглядят жилищная программа правительства и мизерные затраты на экологические программы. Так, на реализацию положений Киотского протокола в рамках продажи квот на выбросы планируется использовать… 1 млн грн. На льготные кредиты молодым семьям хотят потратить 25 млн грн (хватит на 32 семьи), а для покупки квартир временно перемещенным лицам — 15 млн грн (хватит на 14 семей). На строительство временного жилья для ВПЛ — 125 млн грн (хватит на 605 человек). И это на седьмом году войны на Донбассе…

Структуру доходов также нельзя назвать реалистичной: на факторе роста минимальной зарплаты Минфин ожидает получить на 25% больше подоходного налога (28 млрд грн — именно столько власть хочет отжать у МСБ за счет увеличения указанного показателя). Поступления от внутреннего НДС думают повысить на 68% (!) — с 77,5 до 130,5 млрд грн. Та же ситуация и с таможней: рост поступлений на 9,5% (притом что обменный курс изменится незначительно), а если оценивать к ожидаемому факту поступлений в текущем году — то рост составит вообще на 37%.

Резюмируя, отметим, что уже завтра проект бюджета на 2021 г. будут ругать за колоссальный дефицит, и в этом проявится ограниченность нашего внутреннего дискурса. Ведь оценка бюджета с точки зрения адекватности источников его доходов, а также критика априори любого размера дефицита, была характерна для аналитических моделей, применяемых несколько лет назад. В условиях сокращения мировых процентных ставок чуть ли не до нуля (а нередко и до отрицательных величин) и угрозы дефляционной ловушки, значительное количество стран активно применяют инструменты современной монетарной теории (ММТ). Время вигилантов, которые клеймили государства за бюджетный дефицит, уходит в прошлое, о чем писали даже аналитики МВФ в своих колонках. Если стоимость заимствований практически равна нулю, то почему бы не заместить долговой политикой фискальную, усиливая бюджетные дефициты и наращивая фискальное стимулирование бизнеса. В чем и преуспели многие страны от Индонезии до Германии. В этом контексте главная проблема нашего Минфина — это не дефицит и не обоснованность источников доходов, а институциональная дисфункциональность касательно выполнении расходной части. Уже очевидно, что по факту в 2020-м никакого дефицита в 300 млрд грн у нас не будет. Расходную часть бюджета не выполнят на 10-15%, оставив плановый дефицит на бумаге. То же самое произойдет и в 2021-м. Наш Минфин просто не способен реализовывать масштабные программы амортизации кризиса, в которых реципиентами помощи государства выступают миллионы обычных граждан и субъектов МСБ. Хотя такие программы успешно запускают в других странах — как развитых, так и развивающихся. Но в Украине Минфин лишь успешно финансирует “большую стройку” с “понятными” тендерными процедурами и досрочно выкупает долги у кредиторов, для чего достаточно вообще нажать на пару кнопок.

В отличие от государственных смет других стран, наш бюджет насыщен огромным количеством непрозрачных программ, в нем отсутствуют простые эмиссионные механизмы финансирования дефицита. Нет в нем и масштабных социальных программ по созданию “новых денег” в экономике, направленных как в сторону населения, так и МСБ.

Алексей КУЩ