Зарплаты на заплаты
Зеркало недели, 19 апреля 2019. Опубликовано 11:54 20 апреля 2019 года На зарплаты чиновников ежегодно идет около 80% всех расходов госбюджета, предназначенных органам госуправления.
Суммы немалые, но в армии бюрократов они растворяются, и доходам специалиста среднего звена вряд ли кто-то позавидует. Даже должностные оклады руководства иногда удивляют.
На будущей неделе, например, должны быть избраны новые руководители налоговой и таможенной служб. Их оклады составляют 24 тыс. грн, вместе со всеми доплатами они будут получать ежемесячно по 60 тыс. Если сравнивать со средней по Украине зарплатой в 9 тыс., — неплохо, но если сопоставить с миллионными коррупционными рисками, с которыми руководители таможни и налоговой сталкиваются ежедневно, картина получается печальная. В Минфине, курирующем реформу ГФСУ, разводят руками, мол, если мы повысим оклады руководителям, придется повышать заработные платы и остальным сотрудникам ведомств, а их даже после реформирования служб будет около 40 тыс. Что уж говорить об остальных центральных органах исполнительной власти, также ожидающих увеличения зарплат.
И когда начинаешь разбираться в сути проблемы, понимаешь, что ключевой элемент реформы государственной службы — прозрачность и понятность зарплат чиновников — отсутствует вообще. В системе бардак таких масштабов, что даже удивительно, почему руководителям налоговой и таможни не смогли установить большие оклады.
Стратегия реформирования государственного управления Украины на 2016—2020 гг., очерчивающая основы начатой в 2016-м реформы госуправления, среди основных приоритетов определяет повышение заработной платы государственных служащих до конкурентоспособного уровня в соответствии с показателями общего рынка труда. И, несмотря на два полных года реализации реформы, госуправление до сих пор не может и еще долго не сможет конкурировать с рынком. Способные работники уйдут работать в частные компании за большие деньги, обновление кадров будет проходить крайне вяло, а на должности каждый раз будут приходить люди, которые будут работать не только ради легальной зарплаты, но и из-за коррупционного бонуса. Учитывая, что нехватка квалифицированных сотрудников уже ощущается на рынке труда, реформу стоило бы ускорить, ведь, расходуя немалые средства на чиновничьи зарплаты, общество ждет от госаппарата качественных или по крайней мере удовлетворительных услуг. Но где там. Мы наблюдаем не просто торможение изменений, но и откат к предыдущим практикам.
Условия оплаты труда чиновников до сих пор остаются непрозрачными, а законодательство, определяющее их, — противоречивым во многих аспектах и все еще требует усовершенствования. Такой вывод можно сделать, проанализировав отчет Счетной палаты, исследовавшей использование средств госбюджета на оплату труда работников органов госуправления.
В 2016-м, в начале реформы, когда общественный запрос на изменения был значительным, госаппарату удалось сократить численность работников на 23,5%, с 259 тыс. до 198 тыс.чел., а расходы на их зарплаты — на 11% (с 10,7 млрд до 9,5 млрд грн). Кроме того, благодаря принятию нового Закона “О государственной службе” произошел ряд нормативных изменений, которые действительно решили существующие до этого времени системные проблемы в оплате труда работников и устранили как межведомственные диспропорции в уровнях оплаты труда госслужащих, так и диспропорции между центральным аппаратом и территориальными органами. Но имплементировали положения нового закона очень медленно и спорадически. Планирование расходов на оплату труда все еще требовало усовершенствования, как и перечень должностей, на которые распространяется действие нового закона о госслужбе. Кроме того, не была достигнута ключевая цель — обеспечение доминирующей роли должностного оклада с сокращением в структуре заработной платы доли других дополнительных и стимулирующих выплат, а также формирование структуры заработной платы согласно принципу равной оплаты за одинаковую работу. На начало 2019-го положение дел не изменилось, а в некоторых аспектах даже ухудшилось.
“Непрозрачное планирование расходов продолжает создавать диспропорции в условиях оплаты труда работников разных органов государственного управления и дает возможность образовывать значительную экономию фонда оплаты труда, уменьшая при этом долю основной заработной платы. Всеохватывающий количественный учет должностей работников органов государственного управления, включая должности государственной службы, не обеспечивается. Не достигнут определенный Стратегией реформирования приоритет в части обеспечения доминирующей роли должностного оклада в средней заработной плате государственного служащего с целью предотвращения установления работодателем размера заработной платы по собственному усмотрению и снижению риска политизации государственных служащих, — говорится в отчете Счетной палаты. — В значительной степени это обусловлено недостатками в нормативно-правовом обеспечении вопроса оплаты труда работников органов государственного управления, которое противоречиво во многих аспектах и имеет существенные пробелы”.
Заработная плата государственного служащего состоит из должностного оклада, надбавки за выслугу лет, надбавки за ранг государственного служащего и премий. За дополнительную нагрузку при исполнении обязанностей отсутствующего коллеги можно получить еще 50% от его должностного оклада. А надбавки за ранг и выслугу лет также могут составлять до 50% должностного оклада госслужащего. При этом общий размер премий, которые может получить государственный служащий за год, не должен превышать 30% фонда его должностного оклада за год. А фонд премирования госоргана должен устанавливаться в размере 20% общего фонда должностных окладов за год и экономии фонда оплаты труда.
Кроме того, стратегия реформы определяла, что соотношение между должностным окладом и размером премии в средней заработной плате государственного служащего уже в 2019 г. должно быть не менее 70% и не более 30%. Это необходимо для того, чтобы работодатель не имел возможности манипулировать размерами зарплат сотрудников, что довольно легко делать, если на премии и надбавки, которые можно дать или не дать, приходится 70% зарплаты. И это, кстати, не революционная идея, она встречается в целом ряде концептуальных и программных документов, начиная с 1998 г. На уровне идеи она пока и остается.
А с приходом в штаты органов власти специалистов-реформаторов диспропорция между долями должностного оклада и других дополнительных и стимулирующих выплат в зарплатах начала только расти. Реформаторы в министерствах, секретариате КМУ и ряде других центральных органов получили право на специальные условия оплаты труда, хотя законом они не предусмотрены. Их надбавки “за реформирование” стали в 3,5—5 раз превышать их должностные оклады. Например, предельный размер надбавки госсекретаря министерства или руководителя госоргана, приобщенного к реформированию, согласно правительственному постановлению (от 18,01. 2017 г. №15) колебался от 45 до 55 тыс. грн. Только надбавки. Эксперт-реформатор из директората или генерального департамента получал надбавки от 30 до 40 тыс. грн ежемесячно. Но если бы мы ежедневно наблюдали непрерывный прогресс реформ, пусть не во всех, но в ключевых сферах госуправления, ощущение обмана не возникало бы. Но отсутствие реформ остается главной претензией к власти, в частности и реформы государственной службы. Поскольку при таких условиях соотношения оклада к надбавкам в 70/30 мы вообще никогда не достигнем.
К тому же не следует забывать, что в государстве всегда есть равные и более равные, действие Закона “О государственной службе” не распространяется на президента и главу его администрации, членов правительства, председателя и членов Нацсовета по вопросам телерадиовещания, глав АМКУ, Фонда госимущества, НАПК, Счетной палаты, ЦИК, остальных государственных коллегиальных органов, а также на сотрудников патронатных служб. Их оклады и надбавки вообще не укладываются в какие-то нормы или тарифные сетки.
И выбраться из ловушки надбавок и премий правительство даже не планирует. В конце 2016-го Минфин провел некую “корректировку условий оплаты труда”, но вместо сокращения дополнительных и стимулирующих выплат он уменьшил базу для определения минимального размера должностного оклада рядовых госслужащих с минимальной заработной платы до прожиточного минимума для трудоспособных, то есть с 3200 грн до 1600, соответственно, вдвое уменьшилась доля должностного оклада в объеме зарплат рядовых служащих. В 2018-м “корректировка” снова определила, что базой для расчета должна быть не минимальная зарплата (теперь уже 4173 грн), а прожиточный минимум для трудоспособных (1762 грн). Остальное добавляем надбавками и премиями. Приоритет приоритетом, но спешить не стоит, с 1998-го ждал выполнения и еще подождет “надцать” лет.
При этом есть в государстве органы, без проблем избегающие каких-либо корректировок. Так, должностной оклад главы НКРЭКУ (ч. 4 ст. 12 ЗУ №1540) — 50 минимальных зарплат, члена комиссии — 40 МЗП, руководителя подразделения центрального аппарата или территориального органа — от 25 до 10 МЗП. Не прожиточного минимума, как у остальных смертных. В результате в 2017-м должностной оклад главы Нацкомиссии в 8,5 раза превышал бюджетные расчеты Минфина, а в 2018-м — в 7 раз.
Параллельно с этим уже 13 раз вносились изменения в правительственное постановление №15 (от 18 января 2017 г.), которое утверждает Схему должностных окладов на должностях государственной службы. Сначала на 10% повысили должностные оклады госслужащих ВРУ, администрации президента, аппарата СНБО, СКМУ, Конституционного суда и Государственной судебной администрации. Потом на 20% повысили должностные оклады работников Минюста, осуществляющих экспертизу нормативно-правовых актов, и госслужащих, занимающихся кибербезопасностью. Далее уже на 45% оклады подняли работникам аппаратов ВРУ, АП, СНБО и СКМУ. Потом на 20% повысили оклады служащим министерств. Затем секретариата Конституционного суда, Нацагентства по вопросам выявления, розыска и управления активами, полученными от коррупционных преступлений, Госэнергонадзора и т.д. Этот процесс не остановится никогда, а главное, он не приближает процесс определения и начисления зарплат в госсекторе к прозрачности и понятности. Ручное управление и договоренности ведут реформу в обратную сторону, возвращая все то, с чем должен был бы бороться новый Закон “О государственной службе”.
А вместе с реформой подождут и обычные госслужащие, которым не повезло стать успешными руководителями и главами, реформаторами или привлеченными экспертами. Те обычные исполнители, которые должны на практике воплощать начатые властью реформы. Те, которых в системе свыше 70% от всех сотрудников. Те, кого обычно упрекают в том, что “реформы забуксовали на местах”.
И, несмотря на декларации и благие намерения, междолжностные диспропорции в оплате труда госслужащих только увеличиваются, отдельные госорганы получают особые условия, доли дополнительных и стимулирующих выплат в структуре зарплат растут, никаких намеков, что проблему начнут решать хотя бы в этом году, нет. Минсоцполитики до сих пор разрабатывает и подает на утверждение правительству схему должностных окладов госслужащих не до, а после принятия госбюджета, исходя не из потребностей в финансировании, а из его имеющегося объема, к тому же без учета соответствующих коэффициентов повышения для работников отдельных госорганов. В результате в процессе выполнения расходной части госбюджета возникают существенные отклонения фактических данных от плановых показателей и межведомственные и междолжностные диспропорции в условиях оплаты труда, а установленные законодательством требования по соотношению долей должностного оклада и других дополнительных и стимулирующих выплат не выполняются вообще.
При этом для расчетов используется не фактическая численность сотрудников, а предельная, утвержденная правительством. Что в целом ставит под сомнение обоснованность каких-либо расчетов. Проблему пытаются решить с 2016 г. или делают вид. По мнению Минфина, помочь могла бы интегрированная информационная система управления человеческими ресурсами на госслужбе, позволяющая оперативно мониторить численность работников в том или ином госоргане. Система должна была заработать еще в первом квартале 2018-го, но не сложилось. По последним планам правительства, ее старт перенесен на первый квартал 2021-го. Слишком долго как для проекта, который финансируется даже не за средства государства, а за грант, полученный от МБРР. Но даже если система заработает, хотя бы и с 2021 г., она не обеспечит стопроцентной достоверности данных. Во-первых, она не предусматривает учета работников государственных органов, не относящихся к центральным или местным органам исполнительной власти. Во-вторых, она не будет введена в ряде государственных коллегиальных органов, в частности, в ЦИК, СНБО, нацкомиссиях, осуществляющих государственное регулирование в соответствующих сферах. В-третьих, ее не установят в новообразованных учреждениях, которых за годы “плодотворных” реформ возникло немало, — Нацслужбе здоровья, Нацслужбе морского и речного транспорта, Министерстве по делам ветеранов, новообразованных налоговой и таможенной службах, например.
После одномоментного сокращения в начале реформы количество госслужащих вновь начало расти. На начало 2017-го на госслужбе в Украине работало 222 тыс. чел., на начало 2018-го — почти 225 тыс., на 1 января 2019-го — уже 226,5 тыс. чел. Каждый круг улучшений приводит к расширению штата госслужащих. Проблему хотели решить, проведя функциональное обследование органов госуправления, чтобы найти пути более эффективной оптимизации ресурсов. Его результаты должны были быть готовы во втором полугодии 2017-го. Но и его перенесли — сначала на конец 2019-го, а потом — на четвертый квартал 2020-го. Действительно, куда спешить. Пусть увеличивается госаппарат. А вместе с ним и зарплатные проблемы госслужащих. По сравнению с 2016-м расходы государства на зарплаты чиновников повысились в 2,3 раза. Но средств у государства больше не становится, и чтобы кормить многочисленных руководителей и председателей, надо урезать пайку рядовым специалистам.
Должностные оклады госслужащих разделяют на девять групп — от руководителей, входящих в первую группу, до обычных специалистов из девятой группы. Должностной оклад 1-й группы не может превышать семи минимальных размеров должностного оклада 9-й группы, чтобы хоть как-то соблюдать справедливость. Но это в теории.
Несколько цифр для сравнения. В 2017-м минимальный оклад 9-й группы составлял 1723 грн (повысили на целых 25%), тогда как 1-й группы — 12061. В 2018-м минимальный оклад 9-й группы составлял уже 2643 грн, а 1-й — 18000. Вроде бы справедливо, но у 1-й группы есть многочисленные надбавки, которых нет у ведущих или главных специалистов, а главное, 1-я группа охотно сама себе выписывает премии за выдающиеся достижения на госслужбе, а 9-я не имеет на это полномочий.
Если сравнивать с 2018-м, то в текущем году должностной оклад руководителя государственного органа (1-я группа) повысился на 6 тыс. грн (33,3%), генерального директора директората или руководителя департамента (4-я группа) — на 2,5 тыс. (21%), руководителя отдела в составе департамента (6-я группа) — на 1,1 тыс. (12,4%), а главного специалиста (7-я группа) — всего на 500 грн (6,7%), ведущего специалиста и специалиста (8-я и 9-я группы) — на 310 грн (5,6%). И удержать этих людей на работе, конкурируя с рынком, предлагающим среднюю зарплату 9 тыс. грн, невозможно. Как невозможно найти честного руководителя налоговой или таможни на 60 тыс. грн, или гарантировать его добросовестную работу прежде всего в интересах государства, если из этих 60 тыс. оклад — только 24 тыс., а остальное можно использовать как плечо для манипуляций. И возникает немало вопросов к правительству, которое, реализуя с 2016 г. реформу, умудряется достигать противоположных результатов, ухудшая ситуацию, а потом разводит руками: “Мы хотели бы, но не можем, поскольку система так не работает”.
Юлия САМАЕВА
