Экономическая безопасность: макроэкономические угрозы и фискальное измерение
Зеркало недели, 19 апреля 2019. Опубликовано 10:18 20 апреля 2019 года В перспективе нескольких следующих лет нужно быть готовыми к новому мировому кризису или как минимум к ухудшению мировой конъюнктуры, прежде всего для металлургии.
Кто бы ни победил на президентских, а со временем и на парламентских выборах, перед Украиной будут стоять все те же постоянно растущие угрозы, в том числе в сфере экономической безопасности, особенно с учетом того, что мир по ряду объективных причин постепенно входит в очередную полосу турбулентности.
Но, к величайшему сожалению, ни текущая Стратегия национальной безопасности, ни Закон “О национальной безопасности Украины” не содержат соответствующих разделов. Чтобы заполнить этот пробел, группа ответственных украинских бизнесменов сформировала Фонд поддержки экономической безопасности, предложив ряду экспертов (в том числе и мне), представляющих негосударственные аналитические центры “CASE Украина”, Украинский институт будущего, Институт социально-экономической трансформации, создать Доктрину экономической безопасности, часть из которой уже представил публично мой коллега по этому проекту Олег Гетман.
Несколько дней назад ряд бизнес-объединений, в частности Украинский совет бизнеса и Фонд поддержки экономической безопасности Украины, выступили с открытым обращением к кандидатам в президенты и всем политическим партиям, в котором призвали к диалогу и скорейшему принятию необходимых государственных документов для нивелирования ключевых угроз экономике.
В этой статье речь пойдет о макрофинансовых угрозах, как они описаны в аналитической работе по идентификации угроз и проекте Доктрины.
Этот турбулентный мир…
Итак, согласно анализу, главной стратегической экономической угрозой безопасности Украины является потеря остаточных конкурентных преимуществ, которые потенциально способны стать драйверами ускоренного и устойчивого экономического роста и вывести страну на уровень, сравнимый со странами ОЭСР. Потому что если застрять на сырьево-индустриальном уровне, это не позволит в ближайшем будущему вырваться из ловушки среднего дохода и, учитывая наличие сильного и враждебного соседа, поставит под вопрос само существование Украинского государства. Украина стоит перед дилеммой “развивайся и модернизируйся или умирай”, поэтому в стратегическом плане вопрос безопасности фактически сводится преимущественно к проблеме ускоренного развития и общественной модернизации. Но это не единственная угроза.
Второй по масштабу вызов экономической безопасности Украины создают текущие тенденции в сфере мировых финансов. Кейнсианская, а позже — неокейнсианская экономическая политика, доминировавшая в мире со времен Великой депрессии, привела к небывалому накоплению долгов, возникновению гигантских “пузырей”, надутых эмитированными деньгами, и соответствующему искажению нормальных рыночных ролей спекулятивного капитала, инвестиционной инфраструктуры, банковской системы и т.п.
В частности, спекуляции на рынках производных ценных бумаг уже давно утратили связь с реальным управлением рисками бизнеса и в основном превратились в азартную игру с нулевой суммой, которую подпитывают (и которая абсорбирует) эмиссионные деньги. Результатом этого уже стала “Великая рецессия” в большинстве развитых стран, из которой они, правда, в итоге вышли, но только за счет экстраординарных мер, имевших краткосрочный лечебный эффект, однако за счет еще большего углубления экономических искажений.
Реальные учетные ставки хоть и стали наконец положительными, но остаются предельно низкими, следовательно, не поощряют частные накопления. Это, среди прочего, ударило по накопительным пенсионным фондам, одновременно, хотя и по другим причинам, усиливаются дисбалансы, связанные с неизбежным крахом солидарных пенсионных систем в развитых странах. Итак, целое поколение граждан развитых стран столкнулось с реальным риском остаться без достойной пенсии. При этом любая попытка существенно ограничить денежную эмиссию и повысить процентные ставки угрожает мировым долговым кризисом, способным пошатнуть экономики не только растущих рынков, но и наиболее развитых стран, включая крупнейшие в мире экономики США, ЕС и Китая, — ведь их правительства, корпорации и граждане на протяжении почти четверти века принимали решения, исходя из небывалой в истории доступности кредитных денег.
Эта ситуация очень рискованная и может в любой момент взорваться новым, еще более страшным кризисом с непредсказуемыми последствиями. Поскольку человечество впервые в своей истории сталкивается с подобным вызовом, сейчас никто не может ни предвидеть развитие событий, ни, тем более, предложить некатастрофичный выход из сложившейся ситуации. Исходя из опыта Великой депрессии, последствия будущего кризиса, если его не удастся избежать, могут зайти намного дальше, чем даже крах мировой финансовой системы, — вплоть до мировой войны.
Уже сейчас приходится наблюдать за ростом протекционизма в США, развитием военной программы Китая и агрессивными действиями России в Западном мире. Кризис 2007—2008 гг. вместе с его последствиями и ожиданием дальнейших проблем, а также другими, внеэкономическими, тенденциями, особенно на фоне временных успехов тоталитарного Китая, уже способствовали ухудшению имиджа Запада в глазах миллионов людей (в том числе граждан самих западных стран). И это, среди прочего, привело, в частности, к антидемократическим тенденциям в ряде стран, в том числе ближайших соседей Украины. Подобные угрожающие тенденции вызвала в свое время и Великая депрессия.
На этом фоне наблюдаются противоречивые тенденции в развитии мировой экономики по регионам и группам стран с различным благосостоянием. С одной стороны, глобализация способствует впечатляющему сокращению пропасти в доходах между бедными и богатыми странами: за 20 лет, с 1996-го по 2015-й, уровень абсолютной бедности, по методике Всемирного банка, в мире уменьшился с 67,6 до 46%. Но наибольший вклад в этот прогресс внес пока что Китай, который, очевидно, быстро достигнет предела индустриализации и столкнется в дальнейшем с соответствующим кризисом роста. Кроме того, по некоторым данным, глобализация способствует углублению неравенства внутри стран, хотя в богатых странах это скорее следствие не столько глобализации как таковой, сколько виртуальных рент от упомянутой выше денежной эмиссии, которые очень неравномерно достигают разных слоев общества. Такое неравенство, даже объективно обусловленное, а особенно искусственное, угрожает политической стабильности и демократии; а перспектива долгосрочного, если не пожизненного, пребывания в “ловушке среднего дохода” создает в странах с индустриальными и сырьевыми экономиками ощущение безысходности. Все это может привести (и уже привело) к угрожающим последствиям для международной безопасности, в частности из-за терроризма, возможности локальных войн, а также торговых войн, как локальных, так и глобальных.
Особенно рискованная ситуация в Китае, власть которого ответила на приближение кризиса роста дальнейшим усилением тоталитарного контроля, который стал небывало эффективным с применением новейших технологий, и укреплением авторитаризма с фактически пожизненным председательством Си Цзиньпина. Эти меры, вероятно, могут обеспечить такой специфической стране стабильность на определенный период времени, но вряд ли позволят перейти на постиндустриальный уровень. Этого не удалось в свое время сделать СССР и, с теоретической точки зрения, невозможно в случае сохранения “общественного порядка с ограниченным доступом”, — по крайней мере до сих пор ни одной стране не удавалось (кроме Сингапура, который является уникальным исключением).
Почему и в чем Украина уязвима
Для Украины эти обстоятельства создают ряд кратко- и среднесрочных рисков.
В перспективе нескольких следующих лет нужно быть готовыми к новому мировому кризису или как минимум к ухудшению мировой конъюнктуры, прежде всего для металлургии. Кроме этого, возможно массовое увольнение низкоквалифицированных трудовых мигрантов в странах ЕС с соответствующим сокращением поступлений от них. Это может послужить причиной девальвации гривни, которая потянет за собой увеличение стоимости обслуживания валютного и номинированного в иностранной валюте госдолга, а также усложнит обслуживание валютных кредитов и облигаций украинских компаний. Также мировым кризисом, который предсказуемо привлечет к себе внимание мира, может воспользоваться Россия для эскалации агрессии против Украины, как она это сделала в отношении Грузии в 2008 г.
Если рост в развитых странах в среднесрочной перспективе в дальнейшем замедлится, и это не будет компенсировано ускорением развития других стран, спрос на традиционные товары украинского экспорта будет расти разве что очень медленно, а на металлургическую продукцию — может даже падать.
Развитие промышленного производства, ориентированного на экспорт, с использованием относительно дешевой рабочей силы может быть до некоторого уровня успешным в краткосрочной перспективе, но в дальнейшем, вероятно, замедлится или сойдет на нет. Поскольку, с одной стороны, из-за необходимости поддерживать падающие солидарные пенсионные системы развитые страны будут вынуждены привлекать рабочую силу (в том числе и из Украины как относительно близкой в культурном плане, но бедной страны), поэтому рабочая сила в нашей стране, возможно, будет дорожать и в дальнейшем (хотя девальвация может на некоторое время задержать этот процесс). А с другой — развитие технологий удешевит роботизированное производство, приближенное к конечному потребителю, и этому будет способствовать заниженная стоимость кредита в развитых странах.
В случае, если мирового кризиса удастся избежать, ставки по заимствованиям вероятно будут расти, и это может в дальнейшем повысить и без того высокую стоимость обслуживания внешнего долга. На это при темпах роста выше 4% в год будет накладываться стоимость обслуживания “варрантов ВВП”, в которые была конвертирована часть долга в ходе реструктуризации. Таким образом, даже при хорошем сценарии Украине вряд ли удастся преодолеть барьер в 4%, а таких темпов роста недостаточно для удержания человеческого капитала и привлечения инвестиций.
В макроэкономическом аспекте у Украины есть структурные недостатки, порождающие три вида макроэкономических угроз, которые препятствуют быстрому и устойчивому росту экономики: слишком большой размер правительства (измеряемый посредством доли ВВП, перераспределяемой государством), высокую инфляцию и перманентные риски нарушения фискальной и валютной стабильности, которые периодически приводят к соответствующим кризисам. Политико-экономические и институциональные факторы делают Украину уязвимой к фискальным кризисам (и, соответственно, накоплению долгов), вместе с тем структура экономики, особенно экспорта, приводит к значительным колебаниям поступлений валюты и доходов бюджета в зависимости от мировой конъюнктуры. К этому добавляются основанное на предыдущем опыте недоверие к национальной валюте, банковской системе и ее регулятору и высокая рискованность кредитования, связанная, в свою очередь, со слабой и неравной защитой прав собственности.
Государственные расходы: непозволительная роскошь
Отношение общих расходов правительства к ВВП составляло в Украине в среднем за последние десять лет 44,5%. Это выше даже среднего уровня развитых стран, которые не ставят целью быстрый экономический рост и вместе с тем имеют очень эффективное “сервисное” государство с высоким качеством госуправления (измеренное через Worldwide Governance Indicators, WGI). В частности, этот показатель для Украины превышает аналогичный для Германии, Канады, США. Хотя начиная с 2016 г. размер правительства немного сократился, он все равно превышает 40%. Это является одним из важных препятствий для быстрого экономического развития, ведь доказано негативное влияние как минимум высокого (более 30%) размера общегосударственных расходов на экономический рост, особенно при несоответствии размеров правительства его состоятельности. При этом быстрое и устойчивое экономическое развитие присуще странам, где высокая состоятельность правительства достигается при его относительно небольшом размере. Мировой тренд соотношения состоятельности правительства (измеренной как средний показатель WGI за десять лет) и его размера (соответственно, тоже усредненного за тот же период) указывает, что для Украины последний не должен был бы превышать 33%.
К сожалению, такой показатель на сегодняшний день недосягаем по ряду объективных причин, которые детальнее рассмотрены в документе. Вывод из этого рассмотрения заключается в том, что государственные расходы могут и должны быть сокращены, но сначала речь будет идти только о нескольких процентах от ВВП. Дальнейшее уменьшение размера правительства должно происходить неуклонно за счет относительного снижения расходов при абсолютном их росте на протяжении многих лет подряд. Это выступит залогом устойчивости экономического роста.
Однако соблюдение курса на сокращение государственных расходов в относительном измерении наталкивается на ряд рисков, присущих переходным странам, особенно постсоциалистическим. Они связаны с самой природой “общественного порядка с ограниченным доступом”, а также соответствующими свойствами общественного сознания, поэтому противодействие этим рискам выходит за пределы сугубо макроэкономической политики и требует системных институциональных преобразований и интенсивного массового просвещения, как описано выше.
Сущность “ограниченного доступа” заключается в поддержании социального порядка путем наделения потенциальных возбудителей рентами (здесь и в дальнейшем — доходами, полученными в результате прямого или скрытого перераспределения). Государство как монополист в применении принуждения является главным источником таких рент. В частности, важным источником являются публичные расходы, которые распределяются государством в пользу тех или других групп интересов, как узких (например, отраслевых или причастных к разворовыванию при государственных закупках), так и широких масс.
Таким образом, перераспределение при “ограниченном доступе” является важным инструментом обеспечения лояльности и социального спокойствия, особенно при отсутствии социальных лифтов и развития свободного предпринимательства. Оно имеет тенденцию резко увеличиваться в кризисные моменты, количество которых естественно растет в переходных странах; но очень медленно, если вообще сокращаться в более благоприятные и мирные времена (так называемый эффект храпового колеса). Вследствие этого в абсолютном большинстве стран мира правительства тратят больше, чем могут себе позволить.
В дополнение к этому в условиях демократии широкие слои населения, которые преимущественно мыслят в терминах “игры с нулевой суммой”, пользуются своей политической властью для мнимого перераспределения от богатых к бедным с помощью фискальных механизмов вместо демонтажа экстрактивных институтов, обеспечивающих богатым монопольные сверхприбыли и другие ренты за счет остального общества, нанося вред экономике в целом.
Украине в полной мере присущи указанные особенности, дополняемые еще и старым населением и унаследованной привычкой граждан к щедрым социальным гарантиям, включая бесплатное образование (в том числе высшее), медицину и т.п.
“Как” не менее важно, чем “сколько”
Негативные эффекты слишком большой фискальной нагрузки на экономику в дальнейшем усиливаются способами, которыми налоги собираются.
Во-первых, немалая формальная налоговая нагрузка дополняется “коррупционным налогом”, в значительной степени привязанным к администрированию обычных налогов, поскольку фискальная служба опережает остальные государственные органы по количеству коррупционных эпизодов в отношениях с бизнесом.
Во-вторых, фактическая налоговая нагрузка является плохо предсказуемой и зависит от состояния выполнения “плана по поступлениям” и методов, используемых фискальной службой ради выполнения плана. Это искажает планирование бизнеса. Также оно является неравномерным и по факту зависит от взаимоотношений владельцев предприятий с государственными органами, таким образом искажается конкуренция. К этому добавляются также возможности избежать уплаты налогов путем использования офшоров, завоза товаров с нарушением таможенных правил и контрабандой, использования индустриализированных схем налогового мошенничества (”конвертов”) и т.п., а также возможность сугубо неофициальной деятельности под прикрытием персональных связей с коррумпированными офицерами силовых структур. Конкуренция с предприятиями, пользующимися неформальными привилегиями, заставляет других тоже прибегать к минимизации налогов разными способами.
В-третьих, в структуре налогов слишком большое место занимают налоги на прибыли предприятий, на доходы граждан и начисления на заработную плату, которые являются наиболее вредными для экономического роста. Вместе с тем наименее вредные — налоги на землю и недвижимое имущество — недостаточно используются и плохо администрируются.
Государственные органы, предназначенные для администрирования поступлений бюджета, — Государственная фискальная служба и Государственная таможенная служба — глубоко коррумпированы. Они также поражены репрессивной корпоративной культурой, заложенной еще с тех времен, когда налоговая администрация была создана в прямом подчинении президенту как прежде всего репрессивный орган для контроля за соблюдением неформальных правил путем избирательного преследования нарушителей этих правил.
Хотя описанная налоговая система и способна, в отличие от многих стран с сопоставимым уровнем развития, обеспечить достаточные бюджетные поступления, но она делает это, нанося непропорциональный вред экономике. Вместе с тем мимо нее проходит от 32% (по оценке МЭРТ) до 43% ВВП (по оценкам МВФ), абсолютное большинство из которых представляют скрытые финансовые потоки крупных и очень крупных предприятий, преимущественно в сфере внешнеэкономических отношений, доступных для контроля.
Чрезмерное фискальное и связанное с ним административное давление приводит к ряду уязвимостей. Прежде всего такое давление является одним из самых важных препятствий для быстрого роста экономики и ее структурной перестройки, а также основной причиной накопления государственного долга и, соответственно, высокой стоимости кредитных ресурсов. Но угрожающие недостатки нашей макроэкономики не исчерпываются фискальными причинами. О других, а также о рекомендациях по преодолению этих рисков речь пойдет в следующей статье.
Владимир ДУБРОВСКИЙ, старший экономист CASE Украина, член Несторивськой группы
