Міжнародна тимчасова адміністрація як модель врегулювання конфлікту на Донбасі

Апостроф, 17 февраля 2017. Опубликовано 14:19 17 февраля 2017 года 17 лютого виповнюється два роки з часу прийняття Радою безпеки ООН Резолюції 2202, якою було погоджено підписаний на 5 днів раніше пакет документів щодо мирного врегулюванню конфлікту на сході України.

Мінськ-2 сприяв деескалації конфлікту і призупиненню повномасштабних бойових дій, але за два роки так і не вдалося досягти помітного прогресу у виконанні його безпекових чи політичних положень. Це пов"язано з низкою причин. Насамперед, у тексті “Комплексу заходів”, основному документі Мінських угод, зафіксована невідповідність між формальними сторонами конфлікту (Україна та ОРДЛО) і фактичними (Україна та Росія).

Як наслідок, на Україну тиснуть усі зовнішні гравці, які вимагають від Києва виконати свої зобов"язання, водночас жоден із зовнішніх гравців, окрім РФ, не володіє засобами впливу на “ЛДНР”. Росія ж використовує свій статус в РБ ООН, ОБСЄ, вплив на сепаратистські утворення, інші військово-дипломатичні, інформаційні, економічні та інші інструменти для постійного послаблення позицій України. Тиск на РФ з боку західних партнерів у формі існуючих санкцій недостатній для того, щоб примусити Москву до суттєвої зміни її позиції щодо врегулювання конфлікту на Донбасі, не кажучи вже про питання Криму, яке взагалі винесено за рамки переговорного процесу, хоч і є одним з ключових елементів українсько-російського конфлікту.

Що не так з Мінськими угодами у врегулюванні конфлікту

У Мінському процесі закладений швидкий алгоритм мирного врегулювання, який не може бути результативним по відношенню до конфліктів такої складності. “Українська криза” є багаторівневою проблемою, яка стосується питання Криму, українсько-російських протиріч, місця України в регіональній системі міжнародних відносин, конфронтації між Росією та Заходом. Мінськ не вирішує жодну з причин конфлікту, а намагається врегулювати його прояви. У ідеальному варіанті Мінськ-2 може лише “заморозити” конфлікт, але і це дуже малоймовірно. Заморозити можна конфлікти, які проходять вздовж певної лінії поділу — географічної, релігійної, мовно-етнічної, економічної чи будь-якої іншої лінії розламу. Прикладом достатньо ефективного “заморожування” можна назвати придністровський конфлікт. Така ж ситуація можлива у випадку Криму — але не у випадку Донбасу. Тут лінія поділу проходить по “живому”, вона розділяє єдиний соціально-економічний, інфраструктурний об"єкт, де між двома частинами далі зберігаються значні зв"язки, які часто просто неможливо розірвати. Придністровський сценарій де-факто нормалізації при відсутності врегулювання конфлікту де-юре тут малоймовірний. Тобто існують лише два ймовірні сценарії розвитку ситуації навколо конфлікту: врегулювання політико-дипломатичними засобами або регулярне відновлення бойових дій з тією чи іншою інтенсивністю.

Імплементація політичних положень Мінських угод практично неможлива без створення належного безпекового середовища, забезпечення сталого режиму припинення вогню та демілітаризацію ДНР/ЛНР. Проведення ж місцевих виборів в ОРДЛО неможливе до часу встановлення безпечного громадського порядку, створення необхідних умов для повернення внутрішньопереміщених осіб та їх участі у акті народного волевиявлення. Потрібен доступ на території не лише українських партій чи ЗМІ, але і ЦВК та інших органів влади, зокрема правоохоронних і судових для проведення повноцінних місцевих виборів. Спеціальна моніторингова місія (СММ) ОБСЄ, яка звітує про ситуацію в Україні, не лише не має такого мандату, але і теоретично не у стані забезпечити це. Навіть зміна мандату чи озброєння місії легкою чи важкою зброєю не вирішить питання забезпечення управління виборчим процесом з боку ЦВК у Києві, доступу українських політичних партій до виборчого процесу тощо.

Фактично населення ОРДЛО знаходиться у правовому вакуумі: Україна неспроможна виконувати свої суверенні зобов"язання у сфері захисту прав людини, забезпечення верховенства права, здійснення судочинства на цій території, а контроль Росії над цими районами не включає подібні функції та формально не визнається Москвою. Визнання ж можливості здійснення нинішніми де-факто властями суверенних функцій — таких як захист прав людини, забезпечення рівних прав усіх суб"єктів виборчого процесу, судовий розгляд скарг — не стоїть і не може стояти на порядку денному процесу мирного врегулювання.

Тобто проведення виборів в ОРДЛО не можливе не лише без врегулювання питання безпеки, але й без вирішення питання правового режиму на цій території, відновлення мінімального рівня підпорядкованості, налагодження інфраструктурних взаємозв"язків між Києвом і нині непідконтрольними територіями.

Таким чином, Мінський процес знаходиться у глухому куті, де саме поставити кому у реченні “виконати не можна відкинути” не знає ніхто. Водночас той, хто першим заявить про відмову від Мінська-2 напряму візьме на себе відповідальність за порушення резолюції 2202 Ради безпеки ООН. Порушення рішень РБ ООН матиме катастрофічні міжнародно-правові наслідки для ініціатора, тому покладе на нього усю відповідальність за зрив процесу мирного врегулювання конфлікту.

Разом з тим, існує низка додаткових інструментів і можливостей, які не передбачені Мінськом-2, але і не суперечать йому. Більше того — вони напряму відображають міжнародну миротворчу і миробудівну практику. Таким інструментом насамперед може бути запровадження перехідної міжнародної тимчасової адміністрації (МТА) на території ОРДЛО.

У світовій практиці МТА є формою легітимного забезпечення урядування протягом перехідного періоду на території, де не діють легітимні державні структури. Створення МТА узгоджується сторонами конфлікту та затверджується Радою Безпеки ООН, яка приймає відповідну резолюцію на підставі Глави VII Статуту ООН “Дії стосовно загрози миру, порушень миру й актів агресії”. ООН неодноразово застосовувала МТА в різних ситуаціях, які виникали внаслідок деколонізації (Західний Іріан, Намібія), розпаду держав (терени колишньої Югославії), внутрішнього конфлікту (Камбоджа) чи іноземної окупації (Східний Тимор).

МТА як правило передбачають створення військової та цивільної адміністрації на неконтрольованій території. Відповідно до угоди між сторонами конфлікту та резолюції РБ ООН, МТА можуть виконувати безпекові (розведення сторін, роззброєння та реінтеграція комбатантів, демілітаризація та розмінування території, повернення переміщених осіб), поліцейські (створення тимчасових поліцейських сил та судової системи, відновлення правопорядку, сприяння амністії та співпраці з міжнародними трибуналами), політичні (забезпечення громадянських та політичних прав і свобод, створення тимчасових органів місцевого самоврядування, підготовка та проведення місцевих виборів), соціальні (надання гуманітарної допомоги, налагодження системи освіти та охорони здоров"я) та економічні функції (відбудова промислових та інфраструктурних об"єктів шляхом залучення міжнародних донорів). МТА здебільшого являють собою перехідний етап розвитку певної території та громади на шляху відокремлення чи повернення до складу держави.

У світі існують понад десяток прикладів того, як МТА сприяли відновленню чи встановленню порядку на певній території. Однак з-поміж багатьох прикладів Україні слід звернути увагу на досвід діяльності Тимчасової адміністрації ООН для Східної Славонії, Барані та Західного Срема (United Nations Transitional Administration in Eastern Slavonia, Baranja and Western Sirmium, UNTAES), яка сприяла реінтеграції цієї території до складу Хорватії.

Зазвичай в українській політичному дискурсі під “хорватським сценарієм” мають на увазі силовий варіант вирішення збройного конфлікту. Зокрема, в ході операцій “Блискавка” у травні 1995 р. та “Буря” у серпні 1995 р. хорватські війська змогли повернути контроль над більшістю території самопроголошеної Республіки Сербська Крайна (РСК). Однак реінтеграція іншої частини РСК — придунайського анклаву Східної Славонії, Барані та Західного Срема — відбулася мирним шляхом. У листопаді 1995 р. представники хорватського уряду та місцевих сербських органів влади підписали Ердутську угоду, яка передбачала створення міжнародної адміністрації під проводом ООН протягом перехідного періоду на непідконтрольній території. Керуючись цією домовленістю, у січні 1996 р. Рада Безпеки ООН ухвалила резолюцію 1037, яка започаткувала діяльність UNTAES. Тобто аналогії з українськими реаліями достатньо близькі — у нас також частину території було звільнено військовим шляхом, але іншу частину доведеться повертати політико-дипломатичними методами.

Результати проведення операції UNTAES

1. Підтримання миру

Військова присутність ООН сприяла не лише зміцненню миру у Східній Славонії, а й створила безпекові умови, без яких UNTAES не змогла б виконати інші функції. Так, військова адміністрації під егідою UNTAES, яка налічувала 4849 військовослужбовців, 99 військових спостерігачів та 401 цивільних поліцейських, змогла убезпечити від повторення бойових дій між хорватськими військами та сербськими формуваннями.

2. Демілітаризація регіону

За один місяць (з травня по червень 2016 р.) все важке озброєння було виведено зі Східної Славонії або передано у розпорядження UNTAES. Крім того, завдяки програмі викупу зброї (buy-back program) UNTAES вдалося зібрати близько 1,7 млн. одиниць амуніції.

3. Прикордонний контроль

UNTAES здійснювали митний і поліцейський контроль вздовж на пунктах пропуску на неконтрольованій ділянці кордону з ФРЮ та Угорщиною. Це дало змогу налагодити прикордонний рух та припинити незаконне вивезення деревини й інших товарів.

4. Повернення переміщених осіб

Зусиллями хорватського уряду, UNTAES та УВКБ ООН вдалося забезпечити повернення 27 тис. біженців та внутрішньо переміщених осіб різних національностей, які були змушені залишити свої домівки внаслідок конфлікту. Крім того, мирна реінтеграція Східної Славонії не супроводжувалася масовим відтоком біженців з регіону. Утім на початковому етапі повернення осіб сербської національності відбувалося повільними темпами через бюрократичні перешкоди та свавільні арешти з боку хорватських посадовців.

5.Економічна відбудова

UNTAES вдалося залучити кошти на суму понад 59 млн. дол. США, які були витрачені на розмінування території, відбудову інфраструктури, житлових приміщень, налагодження монетарної та фінансової системи регіону.

6.Створення тимчасових поліцейських сил

Відповідно до угоди Ердутської угоди, підтримання правопорядку у Східній Славонії було покладено на міжнародну тимчасову адміністрацію. Це дозволило відновити верховенство права і правопорядок на території, створило безпечні умови для виборів і передачі влади національним властям. Що також важливо — тимчасова адміністрація змогла вибудувати місцеві поліцейські сили і структури, які потім попри усі складності таки змогли стати частиною хорватської поліції.

Місцеві вибори у Східній Славонії були проведені через 15 місяців після створення UNTAES та відбувалися одночасно з виборами по всій Хорватії. UNTAES створила місцеві виборчі комісії, які забезпечили рівні можливості для всіх зареєстрованих партій та кандидатів. Місцеві вибори, результати яких були визнані усіма сторонами, відкрили можливості для практичної реінтеграції Східної Славонії у конституційний та правовий простір Хорватії. Зокрема, місцеві вибори сприяли поверненню значної частини біженців та переміщених осіб.

8. Компроміс між амністією та кримінальною відповідальністю

Як і в Україні, питання амністії було дуже боляче для хорватського політикуму. Попри серйозний супротив хорватський парламент таки ухвалив закон про амністію, який поширювався на осіб, причетних до агресії та збройного повстання на території країни. Водночас важливим елементом для відновлення справедливості і покарання відповідальних за злочини стало створення міжнародної судової інстанції — Міжнародного трибуналу для колишньої Югославії (МТКЮ). Хорватський уряд та UNTAES співпрацювали з МТКЮ, який переслідував осіб, причетних до воєнних злочинів, злочинів проти людяності та інших грубих порушень міжнародного гуманітарного права. Причому, розслідування та покарання торкалося усіх, хто здійснював злочини не зважаючи не те, яку сторону в конфліктів вони представляли.

Безперечно, будь-яка миротворча операція, як і будь-який конфлікт, унікальні. Є аналогії, які цілковито нагадують те, що відбувається зараз у нашій країні. А є і ті складові нинішнього конфлікту, які потребують особливих рішень. Так, реінтеграція Східної Славонії відбувалася за сприятливіших внутрішніх та зовнішніх обставин. Хорватія змогла сконсолідувати державу, побудувати боєздатні збройні сили, сформувати ефективну економіку, повернути більшість неконтрольованих територій силовим шляхом та визначатися з цивілізаційним вектором розвитку. ФРЮ змушена була погодитися на мирну реінтеграцію останнього сербського анклаву на території Хорватії через військові поразки в Боснії та Герцеговині й міжнародні санкції. Міжнародна спільнота поводила себе зовсім по інакшому двадцять років тому щодо Белграда, ніж зараз — стосовно Москви.

Але якщо подивитися і на цей, і на низку інших конфліктів протягом останніх 20-30 років, то у кожному з них будуть особливості, які лише підтверджують ефективність чи неефективність тих чи інших інструментів врегулювання. Міжнародна тимчасова адміністрація в Донбасі можливо і не зможе так швидко і блискуче повторити досвід хорватської реінтеграції. Але які альтернативи? Труднощі і перешкоди будуть за будь-якого сценарію реінтеграції. Але якщо сам процес будуватиметься на основі правильної логіки, принципів і підходів, то шансів на успіх значно більше, аніж просто нічого не робити, безкінечно критикувати чи захищати нинішній мінський процес.

Що потрібно для створення міжнародної тимчасової адміністрації в ОРДЛО?

Ініціатива України

В українському суспільно-політичному дискурсі наразі немає консенсусу щодо шляхів реінтеграції ОРДЛО. Основна суть дискусії зводиться в основному навколо доцільності імплементації Мінських угод чи їх окремих положень. Водночас Україна поки що так і не запропонувала механізм вирішення конфлікту. МТА не суперечить, а лише доповнює існуючі Мінські домовленості і може вивести переговори у існуючих форматах з глухого кута.

2. Згода Росії

Хоча так звані ДНР/ЛНР є формальною стороною конфлікту, їх військові дії та політичні кроки цілком залежать від позиції Росії. Як наслідок, Україні доведеться таки вести переговори з Росією про створення МТА в ОРДЛО. Для успіху цих переговорів потрібно максимально розширити переговорний пакет. Чим ширшим буде переговорне меню, тим більше шансів відстояти свій варіант врегулювання конфлікту матиме Україна. Обмеження переговорів лише питанням МТА відповідатиме більше російським інтересам, ніж широкі українсько-російські перемовини. Але у будь-якому випадку ці переговори — чи широкі, чи лише щодо Донбасу — потрібні. Для РФ МТА дозволить не лише зберегти обличчя вийшовши з Донбасу, але і мати певні важелі впливу через присутність (пряму чи опосередковану) в МТА.

Концепція перехідного періоду і діяльності МТА дозволить також структурувати дискусію щодо санкцій ЄС та США стосовно РФ, які були накладені у зв"язку з подіями на Донбасі. Успішна реалізація завдань, які стоятимуть перед МТА, та передача суверенних функцій Києву дозволить послабити тиск санкцій. Разом з тим, для української дипломатії життєво важливо відновити на міжнародному порядку денному питання деокупації Криму, оскільки існуватиме серйозна загроза того, що вирішивши питання Донбасу низка гравців можуть “забути” про Крим. Кримське питання і шляхи мирного відновлення українського суверенітету над Кримським півостровом має бути постійно на порядку денному.

3. Готовність третіх сторін

Створення МТА в ОРДЛО за прикладом UNTAES вимагатиме залучення численного кадрового потенціалу та значних фінансових і матеріальних ресурсів інших країн. За приблизними оцінками, необхідно розгортання до 40 тис. чоловік для забезпечення ефективного роз"єднання, дотримання сталого режиму припинення вогню, забезпечення безпеки і правопорядку, виконання адміністративних функцій тощо. Бюджет МТА сягатиме мільярдних витрат. Організувати таке фінансування міжнародною спільнотою буде не просто, але можливо — ціна продовження конфлікту буде у будь-якому разі вищою для усіх сторін. Військовий компонент МТА має передбачати активну участі військовослужбовців з країн Азії та Африки. Поліцейські функції може виконувати ОБСЄ. МТА має очолювати спеціальний представник Генсека ООН, а сама адміністрація включати міжнародних чиновників, представників України, а також і представників інших сторін конфлікту.

4. Резолюція Ради Безпеки ООН

Для ухвалення відповідної резолюції важливо, щоб жоден з постійних членів Ради Безпеки ООН (Росія, США, Китай, Велика Британія, Франція) не наклав вето під час голосування. Така резолюція буде основоположним документом, який визначатиме мандат можливої тимчасової перехідної адміністрації ООН на Донбасі — United Nations Interim Administration in Donbas, UNIAD.

UNIAD має бути комплексною місією

На військову адміністрацію UNIAD має бути покладено роз"єднання сторін, демілітаризація бойовиків ДНР/ЛНР, виведення найманців та військової техніки з ОРДЛО, моніторинг усієї неконтрольованої ділянки українсько-російського кордону (у співпраці з ОБСЄ) та створення умов для повернення переміщених осіб.

Мандат цивільної адміністрації UNIAD може включати формування тимчасових міжнародних поліцейських сил, створення перехідної юстиції, захист прав людини та основоположних свобод, а також надання гуманітарної допомоги.

Лише після створення всіх належних компонентів безпекового середовища можна вести мову про умови і порядок проведення місцевих виборів в ОРДЛО і саме UNIAD у співпраці з ОБСЄ та українською владою має провести ці вибори у відповідності до українського законодавства.

Висунення Україною на міжнародній арені пропозиції щодо започаткування МТА поверне їй суб"єктність та ініціативу у переговорному процесі, відновить імідж конструктивного, зрозумілого, передбачуваного партнера. МТА також дозволить знизити градус напруги всередині українського політикуму і суспільства щодо виконання мінських вимог. І найголовніше — запровадження МТА дозволить зберегти життя українських громадян, які щодня гинуть внаслідок продовження бойових дій, повернути мир у нашу країну.

Василь ФІЛІПЧУК, голова правління МЦПД

Євгеній ЯРОШЕНКО, старший експерт з питань зовнішньої та безпекової політики МЦПД